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要把创新体制机制作为经济工作的主要抓手
——“实现三个转变 抓好三项工作”专题研究（6）
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通过学习徐光春同志关于做好全省当前和今后一个时期的经济工作，关键是要努力实现三个转变、切实抓好三项工作的重要讲话，我们认为，徐光春同志的讲话思想深刻、内容丰富，具有很强的针对性和指导性，是做好河南当前和今后一个时期经济工作的行动纲领。其中，徐光春同志关于“要把创新体制机制作为经济工作的主要抓手”的观点，契合党的十七大精神，贯穿着科学发展观的精髓，为我省经济工作指明了方向，具有重要的指导意义和现实意义。
一、创新体制机制是实现河南经济又好又快发展的迫切要求
河南经济发展已进入了一个新的历史时期，以科学发展观为指导，全省人民正朝着新的目标迈进。但前进的路途并不平坦，要在新的历史起点上全面建设小康社会、奋力实现中原崛起的目标，说到底要靠深化改革，大力推进体制机制创新。
经过30年的改革开放，我省与全国一样，基本实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。但是，由于受历史传统的影响较深，体制性机制性障碍成为河南经济社会全面协调可持续发展的瓶颈。自1978年以来，河南经济保持了持续高速发展的势头，年均GDP增长达到11.3%，但城乡区域发展不平衡、经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源环境问题突出、社会事业发展滞后、就业压力巨大以及投资盲目扩张、重复建设蔓延、地区封锁严重、农民收人增长缓慢等深层次矛盾始终伴随着这一过程。经过宏观调控，这些问题在某些时期虽有不同程度好转，但是一遇合适时机往往出现反弹，其中的许多问题近些年更加凸显。
经济社会生活中这些突出矛盾和问题之所以会长期存在且不断发展，关键是相关的体制机制没有理顺。比如，社会管理和公共服务职能薄弱、社会事业发展滞后、城乡区域发展不平衡性增强等问题，与政府机构设置不合理、政府间管理职责不清晰、公共财政体系不健全密切相关。单纯注重GDP增长，一味追求“形象工程”、“政绩工程”，相应出现投资膨胀、重复建设、地区封锁和市场分割，与各级政府事权划分不清、财权不匹配和不完善的行政人员选拔任用制度、不科学的政绩考核体系等紧密相连。现代企业制度不规范、政企不分、政资不分问题，与政府与企业间的行政关系和资产纽带难以割断或阻隔密切相关。统一开放、竞争有序的现代市场体系还没有形成，灵敏有效的宏观调控体系还没有建立，与行政性垄断与行政主导的地区封锁密切相关。体制改革不到位，也是影响宏观调控效果的深层次问题。当前，投资体制和金融体制改革都滞后于经济发展。在现行投资、金融体制下，地方政府主导的投资来源和投资行为不规范，投资冲动和投资饥渴难以抑制。企业的资源使用和环境污染成本过低，加剧了实现节能减排目标的困难。国民收入分配结构过度向投资倾斜、向资本倾斜，劳动报酬偏低，社会保障不健全，影响了消费需求和投资消费比例关系的调整。国有企业税后利润和自有资金过多，使宏观调控效应减弱。在这种情况下，发展模式和经济增长方式很难真正转变，大量的涉及人民切身利益的重要问题也很难得到有效解决，宏观调控也很难取得预期成效。
因此，只有大力推进职能创新、制度创新和管理创新，革除体制性、机制性障碍，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，才能实现河南经济又好又快发展。
二、要把行政管理体制改革作为创新体制机制的重点
抓体制机制创新也要有重点。必须看到，我省正处于改革的攻坚阶段。这要求我们，一方面必须下更大决心来全面推进改革，另一方面，则要在兼顾全面的同时，特别抓住关系经济社会发展的重大体制机制问题，使改革取得突破性进展。后者是我们任务中的“重中之重”，是我们工作的核心。正是根据这种分析，省委书记、省人大常委会主任徐光春在同洛阳代表团与代表们一同审议法检两院工作报告时强调：“要把创新体制机制作为经济工作的主要抓手。”并明确地提出：“要以改革的思路、改革的措施扎实推进体制机制创新，尤其要在行政管理体制改革上下工夫、出实招。”这里，显然已把改革重点集中到政府管理体制上。因为，我省发展和建设中存在的各种问题，如粗放型经济增长方式没有根本转变，经济结构不合理，自主创新能力不强，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，收入分配中的矛盾比较尖锐，等等，都与我省的行政管理体制机制问题密切相关。这些问题的解决，就事论事的办法显然不能奏效。因为，事情的背后都有体制机制的原因。解决水的沸腾，根本办法是解决火的问题，即“釜底抽薪”。河南的问题也有自己的“薪”，就是行政管理的体制和机制，必须从这里入手解决。
党的十七大报告指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。”行政管理体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节，继续深化经济体制改革和其他各项改革，都与深化行政管理体制改革有着紧密的联系。转换二元经济结构，实现城乡统筹发展，破除城乡分割的户籍制度，改革农村土地制度，精简乡镇机构，没有行政管理体制改革的带动，这些方面的改革就很难推进。国有企业已经走过了近30年的改革历程，政企不分、政资不分等深层次问题尚未解决，国有资产管理机构正式运作时间不长，就出现了“老板”加“婆婆”的问题，与行政管理体制改革不到位有关。加快大型国有企业改革，打破电信、铁路、民航、电力等垄断行业的行政垄断局面，当务之急是加快行政管理体制改革，真正实现政府转型，大力吸收社会资本，引入有效的竞争机制。财税、金融、投资体制改革，都在不同程度上触及中央与地方的利益，触及部门利益，行政管理体制改革没有实质性进展，就无法摆脱来自各方利益的影响和制约，这些领域的改革也很难推动。“要素市场双轨制”的成因在于政府控制资金、土地资源，扭曲要素的市场价格，在于政府的管理体制和管理方式。社会保障体系的完善与行政管理体制改革有密切联系，只有政府从投资建设领域退出来，财政资金才能更多地用于社会保障。地方政府热衷于以土地批租收益大搞“城市经营”，忽略广大群众的利益诉求，使政府的公共形象在广大群众中大打折扣，健全社会信用体系、重建政府诚信也需要加快行政管理体制改革。还必须看到,深化行政管理体制改革，对于全面提高对外开放水平有着重要意义。世界经济的发展和结构调整,特别是中国加入世贸组织融入经济全球化的进程之中，面临着新的挑战，这种挑战包括对政府管理规制与管理能力的挑战。
因此，省委书记、省人大常委会主任徐光春在同洛阳代表团与代表们一同审议法检两院工作报告时尖锐地指出：“现在，我们的行政管理体制不能够完全适应市场经济发展需要，各级政府对微观经济运行干预过多，管了很多不该管、不能管、也管不了的事情，导致行政效率低下，在一定程度上制约了经济发展。”为此，要把政府行政管理体制改革放在更加突出的位置，强力推进体制机制创新，把政府的经济管理职能转变到搞好宏观调控和创造良好的市场和经济发展环境上来，在更大程度上和更大范围内发挥市场配置资源的基础性作用。
三、加快行政管理体制改革，为促进科学发展提供体制机制保障
当前和今后一个时期，行政管理体制改革要以科学发展观为统领，按照权责一致的原则明确政府及相关部门的职责权限，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府，切实为促进科学发展提供体制机制保障。
继续推进政企、政事、政府与市场中介组织分开。进一步缩小政府承担事务的范围,把与政府性质及职能不相符的事务一律交给企事业单位和市场中介组织；强化制度约束与责任追究，严格制约政府部门对企事业单位和市场中介组织的经营活动和具体业务的直接干预，当前要着力解决政府有关部门对企业生产投资、人事管理等方面事务的直接干预问题；清理、回收不宜由事业单位承担的行政事务，理顺政府部门与事业单位的关系；进一步推进政资分开，直接或间接割断政府干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带。
继续搞好行政审批制度改革。进一步缩小行政审批范围,政府控制的重要产品、资源、工程、服务等的指标、额度和规模,视具体情况，或引入市场机制配置调节，或依靠法律法规规范操作，把行政审批限制在最必要的限度内，尤其要把投资审批范围严格限制在关系经济安全、环境资源、整体布局的重大项目和政府投资类、限制类项目方面；进一步改善审批方式，积极实行核准和登记备案制度，大力推行网上审批；简化审批程序，切实保障各类审批方式的便利性和效率性；加强审批事项的后续监管，建立健全审批反弹处置机制；探索建立规范的审批管理与操作机制,实现审批权力与责任挂钩、与利益脱钩。
继续深化政府机构改革。一是优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构；明确职责分工,整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复；规范各类领导小组和协调机构,一般不设实体性办事机构。二是理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，合理划分省、市县经济社会事务的管理职权,在此基础上，理顺省和地方在财税、金融、投资、社会保障及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，合理调整一些领域的省对地方的垂直管理体制。三是着手减少行政层级。适应政府职能不断转变、统一市场逐步推进、经济一体化深入发展以及交通、通讯等基础设施明显改善的要求，着眼于提高行政效率、降低行政成本，积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，逐步形成科学的行政层级构架。加强行政区划与经济区域协调发展问题研究，优化行政区划结构，增强具备条件地区的引领带动作用。
继续改革行政干部选拔任用制度。切实贯彻公务员法，建立健全考核录用、优胜劣汰、激励保障与监督制约机制；以扩大民主为重点，进一步落实行政领导干部民主推荐、民主测评、差额考察和任前公示制度，加大推行公开选拔、竞争上岗的改革力度；积极实行、合理运用投票表决机制，完善干部选拔任用的决策体系；严格实行领导干部职务任期制度和辞职解聘制度；抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩评价标准，相应建立保障落实制度和奖惩机制。
继续加强政府重大事项决策机制建设。完善重大事项决策的规则和程序，推进政府决策的科学化和民主化；建立重大事项决策调查研究制度，涉及经济社会发展全局和群众切身利益的重大事项，经过实际调查研究后再纳入决策程序；完善重大事项集体决策制度，在领导班子集体讨论的基础上，按照少数服从多数的原则决策重大事项；推行政务公开，实行重大决策事项公示、听证和专家咨询制度，完善政府新闻发布制度和信息披露制度；建立健全行政问责制，严格实行重大决策失误引咎辞职、经济赔偿和刑事处罚制度。
继续完善政府管理法制体系。建立健全规范经济社会活动,特别是涉及市场主体行为、产权保护、交易秩序及劳动、就业、保障等的法律法规,为政府全面依法行政创造完备的法制环境;建立健全规范政府行政活动,特别是涉及机构编制、职责权限、行为方式、奖励处罚等的法律法规,强化对政府行为的监管;强化行政人员法律素质培训,切实提高行政人员执法能力,改革行政执法体制,推进综合执法试点,实行执法责任制和执法过错追究制,做到严格执法、公正执法和文明执法。
政府行政管理体制改革是一项综合性很强的改革，在推进行政管理体制本身一系列改革的同时，还必须配套推进其他一些重要改革。主要有：一是继续运用存量调整和增量倾斜的方式，推动国有经济布局的战略性调整，使国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。二是积极推进现代企业制度建设和现代产权制度建设，加快国有大型企业股份制改革，特别是加大国有独资企业和垄断行业企业的改革力度，推进投资主体多元化，完善产权结构、公司治理结构和激励约束机制，大力发展混合所有制经济。三是分类推进事业单位改革，调整事业单位结构，把国有投资的事业单位控制在最必要的范围内；强化事业单位内部管理，构建富有活力和效率的运行机制。四是发展和规范市场中介组织，创新行业协会、商会等组织的管理体制和运行机制，充分发挥其在联系政府、服务企业方面的桥梁纽带作用和协调企业间关系、矫正企业不良行为的行业自律作用。五是推进财政体制改革，调整财政支出结构，加快公共财政体系建设，保障政府必要公务活动的正常开支；探索建立规范的公务员工资增长机制，实行有利于公务员公正履行职责、抵御腐败的薪俸制度。与此同时，还要积极推进政治、文化和社会等领域的相关改革。
(本文执笔 完世伟)
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