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摘要：法律援助制度起源于英国。由于特殊的历史原因，中国香港地区在法律援助制度方面已形成了较为完善的体系，且独具特色。中国内地的法律援助制度正处于起步阶段，急需从加强法律援助立法、增加法律援助的经费支持、提高法律援助人员的专业化水平、拓展法律援助的对象范围等方面予以完善。
关键词：法律援助制度；香港地区；中国内地
中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：1003—0751(2006)06—0082—03
法律援助制度，是政府为经济困难的公民和某些特定的当事人减免费用提供法律服务，以保证当事人的合法权益得以实现的一项法律制度。该制度起源于英国，距今已有100多年的历史。由于特殊的历史原因，我国香港地区有着庞杂的普通法体系，法源形式复杂多样，诉讼程序甚为复杂，很长一段时间内法院判决书使用的语文都是英文。因此，如果没有法律代理人，普通市民很难依靠自身力量解决法律上的问题，而聘请律师的费用又很昂贵，于是早在20世纪50年代初，香港地区的法律援助制度就应运而生了。我国司法部于1994年首次公开提出了建立中国法律援助制度的设想，并在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展了法律援助的试点工作；1996年12月司法部法律援助中心成立；1997年5月中国法律援助基金会经民政部批准成立；2003年9月1日第一部关于法律援助的全国性法律开始实施。目前，在中央和地方的省、市(地)、县都设立有法律援助机构。总体而言，香港地区的法律援助制度经过50多年的发展已形成了较为完善且独具特色的体系，而中国内地的法律援助制度尚处于起步阶段。因此，对香港地区和中国内地的法律援助制度进行比较研究，对完善内地的法律援助制度具有重要的借鉴意义。
一、香港地区和中国内地
法律援助制度的具体内容比较1有关法律援助的立法比较
1965年香港特区立法局通过了《法律援助条例》，之后陆续制定了《法律援助规例》、《法律援助(评定资源及分担费用)规例》、《法律援助(费用计算)规例》以及《刑事案件法律援助规例》。其中很多法律条文有七款以上的内容，如《法律援助规例》第五条用10款详细规定了法律援助证书在哪些法律程序中发出、发出证书时财务资源的厘定和费用承担问题。同时，很多法律条文在正式实施之后都经过了修订和完善，如《法律援助条例》第13条第一款便经过了1982年、1984年和1995年三次立法公告修订。中国内地的法律援助制度主要规定于《刑事诉讼法》、《律师法》、《法律援助条例》、《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》和一些法律援助地方性法规之中。其中《法律援助条例》是我国第一部关于法律援助的全国性立法，它规定了法律援助的机构设置、资金来源、援助范围等内容。
2法律援助机构和人员比较
香港地区具体贯彻《法律援助条例》和实施法律援助计划的机构主要是法律援助署，该署隶属于政务司行政科，目前职员人数已增至约600名，其中包括70多名律师和300多名辅助人员。该署在法律援助署署长之下设立了申请及审查科、政策及行政科和诉讼科(分为民事诉讼组和刑事诉讼组)，其中政策及行政科下设四个组：内部审核组、政策及发展组、行政组和会计物料供应组，并且专门设立了讼费核算小组对诉讼费用进行严格核算。中国内地设立了中央和省、市(地)、县四级政府法律援助机构。中央法律援助机构是1996年成立的司法部法律援助中心，该中心下设办公室、业务处、调研处、培训处和宣传处，代表司法部具体负责研究起草有关法律援助工作的政策和法律、法规、规章及规范性文件；指导、监督地方法律援助工作及其开展情况；组织宣传法律援助制度；管理法律援助经费。地方法律援助机构如北京市法律援助中心，一般只有十几名工作人员，内设办公室、业务部、财务部、基金会以及“148”法律援助热线五个部门。
3法律援助对象比较
法律援助对象是指符合法律援助特定条件的主体，即什么人在什么条件下可以获得法律援助。香港地区的法律援助计划有三类：普通法律援助计划(针对一般民事诉讼案件)、刑事法律援助计划和法律援助辅助计划。在香港地区，申请民事或刑事法律援助的人必须同时通过“经济审查”(对申请人财产状况的审查)和“案情审查”(根据案件事实和相关法律审查申请人是否有胜诉机会)才可能获得法律援助的资格。法律援助辅助计划为财务资源超过普通法律援助计划的限额158300元但不超过439800元的人提供法律援助，索偿额不限。中国内地法律援助分为民事和刑事案件两类，没有案情审查标准，不考虑案件的胜诉机会，只要是以下几类案件且申请人符合法定经济标准的都可申请法律援助。可以申请法律援助的民事和行政案件有：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保障待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张见义勇为行为产生的民事权益的。刑事案件的法律援助分为受经济条件限制的和不受经济条件限制的两大类：被告人是盲、聋、哑或未成年人等五种刑事案件的当事人申请法律援助不受经济条件限制；受经济状况限制的刑事法律援助情形有犯罪嫌疑人在被侦察机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师等。实践中，公民经济困难的标准一般按本市(县)以上人民政府确定的最低生活保障标准确定。
4法律援助经费比较
香港地区法律援助费用以政府财政支持为主，社会援助为辅，另外设有一个法律援助辅助基金。香港特区政府对法律援助署提供了强有力的财政支持，法律援助费用没有现金支出限制，换言之，如果需要，法律援助署可向政府申请追加拨款，用以确保在批准法律援助时不会因财政限制而受影响。获得法律援助辅助计划所提供的法律援助的受助人在诉讼成功并获得赔偿后，从其获赔款中扣除15%拨入法律援助辅助基金作为法律援助辅助计划的经费。中国内地法律援助也以政府财政支持为主，并设立了中国法律援助基金会接受社会各界捐助。受助人符合《中华人民共和国法律援助条例》规定的，可以依照条例得到无偿的法律咨询、代理、刑事辩护等服务。办理法律援助案件的人员，应当遵守职业道德和执业纪律，其提供法律援助不得收取任何财物。
二、中国内地法律援助制度存在的问题
1有关法律援助的立法不完善
相对于香港地区，中国内地的法律援助立法比较笼统，可操作性不强。目前虽有一部全国性行政法规《中华人民共和国法律援助条例》对法律援助制度作出了原则性规定，但其为数不多的31个条文并不足以详细规定整个法律援助制度，其对法律援助主体这样的基本问题竟然没有明确规定，使得不少地方的司法行政机关和当事人把法律援助的主体仅仅理解为律师。另外，该条例在政府承担费用和法律援助的程序、时效方面的规定明显缺失，如在法律援助申请程序中，对法律援助机构处理法律援助申请的期限没有作出规定，而仅仅规定对符合法律援助条件的应当及时决定提供法律援助。中国内地有关法律援助的地方性法规缺乏统一性和透明度，多是对全国性立法的简单重复，并无对实际操作的详细规定。
2法律援助机构简单，人员专业化水平低
香港法律援助署对刑事和民事案件分组援助，诉讼费用有专职部门进行核算，人员专业化程度比较高。该署委派的提供法律援助的人员是具有专业资格的律师和大律师，法律援助署对他们的从业时间等方面有严格的要求。相比之下，中国内地的法律援助机构往往具有编制不足、构架简单等特点。许多地方在司法局等部门增挂一块“法律援助中心”的牌子就算成立了法律援助中心，有的法律援助机构对人员进入把关不严，照顾性安置较多。另外，内地对法律援助人员进行法律援助没有从业时间等具体的资格要求，目前超过50%的法律援助工作人员为非律师。内地法律援助人员的总体业务素质偏低、知识结构单薄，严重影响了法律援助工作的开展。
3法律援助对象范围小
在香港地区，几乎所有的民事、刑事案件都可以向法律援助机构申请法律援助。内地只有六种民事和行政案件、五种不需要审查经济状况的刑事案件以及三种受经济状况限制的刑事案件可以申请法律援助。香港地区民事法律援助涉及的案件尤为广泛，凡有胜诉可能的民事案件包括交通意外索赔、工业意外索赔、违约、雇佣索赔、劳资纠纷、离婚、子女抚养与监管、申请破产、公司清算、海事诉讼案件等，当事人的财务资源符合法律规定的，均可获得法律援助；而内地民事法律援助的对象仅限于法律所列举的几类与人身关系密切的民事案件。
4法律援助经费不足，来源单一
我国《法律援助条例》规定，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持。然而在政府拨款方面，并没有规定将法律援助经费纳入同级财政预算，因而经费没有保证。目前我国政府每年拨付的法律援助经费平均每人不足六分钱，远远低于发展中国家的平均水平。有的法律援助机构自成立时起就没有经费，需要支出时必须向相关的司法行政部门打报告，再由司法行政部门向本级财政部门申请。有的法律援助中心在经费来源上由当地司法局或律师协会拨款，而律师协会的经费在很大程度上来自律师和律师事务所上缴的管理费，这实际上是律师事务所在搞法律援助，而不是政府在履行职责。有的地方政府拨给法律援助机构一定编制的人头费，但无办案经费；还有的法律援助机构既无编制也无拨款。经费短缺在一定程度上阻滞了法律援助工作的开展，也直接影响到办案质量。有些法律援助机构为了不增加经费负担，在承办法律援助案件中走过场，敷衍了事。另外，内地法律援助是完全无偿的，法律援助机构不可能从办案中取得资金。目前对中国法律援助基金会得到的社会各界捐赠如何分配使用也没有一个统一的管理办法。
三完善中国内地法律援助制度的建议
1加强法律援助立法
立法是制度确立和运行的基本保障，如果立法不当会直接导致实践的怠慢和停滞。目前的《法律援助条例》是一部行政法规，应该制定一部《法律援助法》提高法律援助立法的位阶，并将法律援助的实体和程序部分都详细地规定在内，尤其应该加强法律援助程序方面的立法，在接待、审查、受理、指派、承办、监督检查等环节逐步规范法律援助程序。另外，法律援助立法还应该增加以下目前尚属空白的内容：法律援助的主体；法律援助案件办案人员的资质；法律援助资金的来源和管理；指派法律援助人员的程序；诉讼成本及费用核算；援助者和受助者的权利义务(目前公证员和基层法律工作者履行法律援助义务尚无法律依据)；对滥用法律援助权的惩罚；要求败诉的非受援助人一方承担律师办理援助案件的必要支出；扩大法律援助机构的职权，规定只要经法律援助机构审查合格而给予当事人法律援助，法院无须再次审查而当然地对当事人减免诉讼费；对社会团体、大专院校开展法律援助进行管理；对办案质量进行监督。
2加强法律援助的机构设置和人员支持
法律援助的机构设置要适应法院诉讼活动的需要，因而从总体上讲应与法院的设置相适应，每一级法院都要相应地设立适当的法律援助机构。法律援助机构的内部结构应该合理，应对民事和刑事案件的法律援助分开受理。关于法律援助的实施主体，适宜将提供诉讼援助的人员规定为律师以提高办案质量，其他非诉讼援助可以由一般法律工作者、公证员或大学法律系学生提供。同时，应规定每个律师一年内要承担不少于确定数量的法律援助工作；对律师的工作表现、操守都要进行监督和记录，对表现欠佳的人员，法律援助机构可要求其在规定的期限内提交书面解释，如果解释不能被接受，则转交司法行政部门、律师事务所或律师协会处理。司法行政部门、律师事务所和律师协会对律师的年审、考核以及评优标准中，应该包括律师承担法律援助的数量和质量。另外，应增加法律援助人员的办案补贴，改变完全靠行政和道义约束来完成法律援助任务的现状。目前可由全国性立法规定一个补贴标准的下限，地方政府在这个范围内结合当地情况制定地方法律援助办案补贴标准并严格执行。
3扩大法律援助对象的范围
内地刑事法律援助制度比较完善，国家司法机构无须当事人申请即主动为其提供免费法律援助，这对维护当事人的人权及其他合法权益都有十分积极的作用。内地在民事法律援助方面应该拓宽思路，对申请人的经济条件放宽以降低法律援助的门槛，给更多的人提供法律援助。同时，可以在这部分人的案件胜诉后，从追要回来的赔偿金和诉讼费中抽取一定比例作为法律援助基金，以分担法律援助费用甚至增加法律援助机构的经费。
4加大法律援助经费支持
首先，要明确法律援助是政府的责任，国家应将法律援助经费列入同级政府的财政预算，规定每年从税收中拨付确定的数额(对此法律可以规定出一个下限)用于法律援助。其次，鼓励律师提供免费法律援助服务或者从律师会费、注册费中抽取一定比例用于法律援助；支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源，为经济困难公民提供法律援助。再次，充分发挥法律援助基金会的作用筹集经费，为愿意捐助的人提供畅通和值得信赖的捐助渠道。要用基金做好投资，对基金的投资方向、分配和使用严格把关，使每笔资金的作用都得到最大限度的发挥。最后，可以借鉴香港法律援助辅助基金的形式，对经济有一定困难但尚未达到特别困难程度的申请人提供非完全免费的法律援助，待受助人诉讼成功并获得赔偿后，从赔款中扣除一定比例拨入法律援助辅助基金，将基金及其投资所得作为法律援助辅助计划的经费。这种做法不但能够扩大法律援助对象的范围，而且可以增加法律援助机构的资金收入，对于解决经费问题不失为一个双赢的策略。
参考文献
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［2］胡艳香.中国内地与香港地区法律援助制度比较［J］.常德师范学院学报，2001，(1).
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［4］刘根菊.我国法律援助之价值及其实现［J］.法学杂志，2003，(11).
［5］彼得•威斯来•史密斯.香港法律制度［M］.三联书店(香港)有限公司，1990.
作者简介：栗阳，女，河南省社会科学院研究实习人员。
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