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| 完善“举债兴教”机制为加快我省人才培养提供制度保证
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中原崛起靠人才，人才培养靠教育，教育发展靠投入。要使全国人才会议精神在我省得到贯彻落实，加快我省教育特别是高等教育发展，当前的突出任务就是要深入学习贯彻党的十六届三中全会精神，深化投资体制改革，加快教育筹资机制创新，把投资发展工业、交通、能源、城建的精神和思路，特别是大规模贷款发展的胆略和气魄运用到教育和人力资源开发上来，实行“举债兴教”，突破人才培养的投资瓶颈，为教育发展提供一个巨大的加速度。
我省人口多，底子薄，财力不足，依靠政府投入加快教育发展的力量十分有限。近年来，在教育投入方面，省委省政府和有关部门是高度重视的，教育事业取得了较大发展，高等教育规模有了显著扩张。但是我们也应当清醒地看到，教育供给与经济社会发展和人民群众的需求还有很大差距，依靠财政投入解决教育短缺和人才培养问题基本上没有可能。以高等学校为例，目前省财政对高校的投入连维持基本人头费尚相差很远，根本无法支撑高等教育规模继续扩大和办学水平进一步提高。2002年，全省普通高校在校生46万人，按目前高校培养学生较低年生均成本10000元计算，最少需要46亿元，而省财政拨款只有14.6亿元。由于我省高校收费标准偏低，全年学费收入只有13.97亿元。这两项主要收入加起来只达到高校最低运行费用的62%，其余部分主要靠贷款举债来弥补。实际上，最近三四年来，无论是高校的规模扩张还是保持正常运转，银行贷款已经成为主要投资渠道。今后我省高等教育要实现更快和更大规模发展，主要投入渠道还是要靠举债和贷款。我们应当对近几年高校贷款发展的实践进行全面系统的总结，把“举债兴教”这一投资机制尽快完善起来。
对于一个发展着的人口大省来说，“举债兴教”不仅是大势所趋，而且是理所应当。我们现在所说的举债，主要是指政府支持和主导下由公立高等院校向银行贷款实现发展。从教育作为国民经济的基础性、先导性产业来说，金融部门完全应该象支持物质产品生产过程一样向高校贷款。在科技、文化、知识对经济社会发展的贡献率越来越高的今天，教育已经是一种开发人力资源的产业，是一种生产人才的产业，是为全社会培育人力资本的产业。教育已不单单是社会文化事业，是上层建筑，是意识形态，而且首先是一种经济产业，教育发展完全应当得到金融的支持。从整个社会投资回报率看，我们绝不能认为投资教育短期内难以还本付息就是回报率低，经济学关于人力资本投资和人力资源开发的理论已反复说明了投资教育是全社会回报率最高的投资，而发达国家重视教育投资促进经济社会快速发展的实践已反复证明了这一点。从1970年到1990年的20年间，美国、加拿大从比较高的高等教育入学率(40%左右)又提高了一倍，国民收入却增长了5倍。德国和日本的高等教育入学率从13%提高到35%左右，增长不到两倍，人均收入却分别提高了7倍和10倍。美国前总统克林顿上台时更明确提出了要“保证美国18岁至23岁大学年龄段的青年人全部进入大学”的目标。投资教育就是投资国家和民族的未来。而把部分金融存款投向教育就是拿未来的钱投资国家和民族的未来。从银行形成的金融资本的来源看，贷款办教育更是天经地义。城乡居民到银行存款是有明确的储蓄动机的，大量调查表明，城乡居民储蓄存款中15—20%是为子女上学做准备的。正象老百姓储蓄准备改善住房条件，银行就贷款给房地产公司支持建房一样，要保证城乡居民希望让子女接受高层次教育的愿望得以实现，就必须形成一种社会投资机制，让银行形成的居民储蓄存款的15—20%投向教育，贷给学校，用以开发人力资源的能力建设。这对我国特别是我省来说是一个十分重大的投资方向问题。1999年之前，由于教育改革和金融改革滞后，公立高校作为事业单位一直不准向银行借款，银行也不准向事业单位贷款，从而严重制约了高校发展，银行把应该投向人力资源开发的那一部分存款全部贷向一般加工业等物质生产领域，既加剧了物质资源开发方面的重复建设和生产能力严重过剩，又加剧了教育发展的投资不足和供应短缺。仅改革开放以来的20多年时间，全国的银行就少向教育投资10000—20000亿元，这是一笔巨大的历史欠帐。出现这一现象的原因，既有见物不见人的发展观的问题，也有两大领域改革不同步和投资体制错位问题，物质资源开发领域特别是一般加工业、能源、交通运输等领域早已是市场化投资为主，依靠企业和投资人向银行借贷发展，而教育这一人力资源开发领域的投资一直在计划经济体制下靠财政投入。到1999年，我省高校拥有的固定资产总值只有32.9亿元，其中房产类资产只有17.4亿元，充其量只抵百公里高速公路，不抵一个中型发电厂的投资。由此可见我省在教育方面的投资少到了何种程度，怎么可能满足近亿人口对高等教育的需求呢。近几年，我省高校通过贷款支撑扩招和办学规模扩大，从1999年开始到2003年11月，全省实际利用贷款余额达到52亿元，郑州大学、河南大学、河南科技大学等10余所高校实现了办学规模的历史性突破。完全可以说，没有举债，没有银行贷款支持，就没有我省新一轮高校扩张。这些高校的实践初步表明，“举债兴教”之路是完全可以行得通的。
从我国经济发展阶段和金融行业的贷款形势看，通过完善“举债兴教”机制，实现更大规模贷款投资教育已经完全有了可能。随着我国经济快速发展，特别是积极财政政策和稳健货币政策的实施，我国城乡居民储蓄存款和各类银行总存款迅速增加，由于一般加工业生产过剩和银行贷款从严控制，近几年银行业存贷差不断扩大的势头越来越明显，到2003年9月，全国金融机构总存款已接近22万亿，而贷款余额为16万亿。2003年下半年以来，国家为防止某些行业出现投资过热现象，采取措施控制贷款规模，将进一步加重存贷差现象。而向人力资源开发和人才队伍建设方面加大金融投资，已成为国家和金融部门积极支持的领域。从我省来说，到2003年9月，全省金融部门各项存款余额达到7700.69亿元，而各项贷款余额为6465.17亿元，存贷差已达1200多亿元。这既反映了过去若干年内我省利用国家银行贷款的投资水平偏低，也充分表明了我省利用银行贷款支持教育特别是高等教育发展是完全可能的，是有强大的金融存款作支撑的。同时我们还应坚信，随着我国经济稳定快速发展，银行存款还会持续大量增加。金融机构存款快速增长和存贷差越来越大的形势，正好为我省加快高等教育发展提供了难得的机遇，抓住了这一机遇，高等教育就能赢得历史性发展。失去了这一机遇，我省高等教育与发达地区的差距将进一步扩大，今后的发展前景就可能变得更加艰难。实际上，银行储蓄就是河南人民的节余，贷出一部分用于办学支教解决河南老百姓子女接受高等教育难的问题完全应当。现在金融部门也都积极支持高校贷款，问题就在于整个社会关于教育贷款的观念更新、投资机制和信用环境尚未形成。只要我省抓住这个关键问题，抓紧进行教育投资机制创新，到2010年争取高校贷款三四百亿元，实现高等教育跨越式发展是完全有可能的。
教育部最近明确了与全面建设小康社会相适应的高等教育发展目标，我国高等教育毛入学率到2010年将达到23%左右，2020年达到33%左右。我省要实现经济社会发展略高于全国平均速度，在高等教育发展方面应当力求达到或超过全国的目标，而决不能低于这一标准，这也是我省广大人民群众接受高等教育的强烈愿望所要求的。按照这一目标，我省普通高等学校在校生总规模2010年要达到120万—150万，2020年完全有可能达到250万左右。要形成这样规模的高等教育，征地、基建、设备等基本建设投资需要500—600亿元，如果主要依靠财政投入显然是不可想象的。我们只有坚定不移地走“举债兴教”之路，把群众存在银行里的钱拿来办教育，学校通过收取适量学费逐步付息还贷，有困难家庭的子女先贷款上学，后挣钱还贷，这实质上是政府借助人民群众的力量发展高等教育。
从高等学校贷款发展、还本付息的技术可行性上看，只要政府把“举债兴教”投资机制建设好，高校完全有可能大量借贷发展。我省高等教育总体上处于快速发展期，近二三十年内普通高校还达不到饱和和过剩，学校处在健康发展状态，欠银行贷款就不会列入呆坏帐，贷款本金一般也不需要变现偿还，无非是以贷还贷的手续问题。高校只要按期付息，讲究信用，银行就愿意向学校大量放贷。从长远看，随着学校规模稳定下来，基本建设投资减少，而高校收费水平也会不断提高，高校还贷能力必然逐步增强，在前期稳定付息基础上，预计10—20年以后，高校完全有可能形成逐年偿还贷款本金的能力。
健全“举债兴教”机制关键在政府。现在银校双方合作意愿比较强烈，一家急需贷款，一家愿意提供，二者又都归国家所有。这就需要政府从高校贷款发展的特有规律出发，明确贷款过程中高校、银行和政府三方的权责利关系，保持三方的相对独立性。现在银行已经是企业性主体，实行市场化经营，而公立高校这一地位尚未明确，因此，在贷款发展问题上，政府应首先明确各高校自身为承贷主体、利益主体和市场主体，实行自我发展，自我贷款，自我还贷，自我约束，实现与金融部门市场化对接，鼓励各高校为了自身的利益和市场前景大胆放手贷款发展。在这个过程中，政府作为代表社会公共利益的市场主体，与金融部门和高校的距离是一样的。政府要积极鼓励高校贷款，支持银行向高校贷款，但政府既不能自己贷款分配给学校，也不能简单化地对高校承诺“你贷款、我还息”，还不能无条件地对高校贷款实行担保。从目前我国经济社会发展的市场化程度来看，政府只宜在义务教育特别是农村教育发展领域发行国债，承担债务，支持其发展，而对于已经完全有可能通过贷款、收费等途径实现较快发展的高等教育等非义务教育来说，政府工作的重点就是放在政策提供和市场化投资机制完善方面，比如：逐步提高收费标准，培育高校还贷能力，减少征地城建费用，降低高校发展成本，协调银校之间关系，舒缓银行催债机制，保证高校教学秩序等等，而不宜通过把自己与高等学校捆在一起的办法来表明对高校发展的重视和支持。因为那样做有可能不利于高校自主承贷、自我约束和保证贷款使用效率，容易造成高校在贷款问题上吃政府大锅饭，又有可能使政府失去作为第三方协调金融部门支持教育的地位和资格，还有可能导致一旦个别学校产生贷款风险时政府同时陷入泥潭。因此，简单化地提出“学校还本，政府还息”，可能形成“举债兴教”过程一个陷阱，一方面可能使政府处于越来越沉重的为高校负息的重压之下，另一方面又可能反过来因为政府还息能力的不足而限制高校的贷款自由、贷款独立、贷款规模和发展速度。只有让政府创造环境、让政府提供政策、让政府帮助协调、让政府保持独立、让政府轻松行政的做法才是实施“举债兴教”的最佳选择。
要保证“举债兴教”形成良性循环，政府、高校、银行和受教育者都要解放思想，树立新观念，形成共同的思想认识基础。从政府来说，主要是改变见物不见人的发展观，适应经济社会发展阶段新变化，清醒认识人才缺乏是我省经济社会发展的真正瓶颈，清醒认识人力资源是河南第一资源，抓住难得历史机遇，把教育和人力资源开发真正作为全社会投资重点，敢于引导金融部门把成百亿资金投向高校。同时抓住高校“举债”发展契机，推进高校管理体制改革，重铸政府与高校的关系，加快政校分开步伐，把高校推向市场，促使其成为自主发展的市场主体。对高校来说，要增强抢抓机遇、负债发展的意识，敢于负债，善于负债，提高到金融市场筹措和运作资金的能力，要充分认识新一轮高等教育举债扩张带有明显的还历史欠帐性质，放胆贷款，高效利用，占领市场，讲究信用，及时还息，为学校在21世纪的长远发展、长久利益和为我省高等教育普及做贡献打下坚实基础。对金融部门来说，要进一步明确金融贷款在开发人力资源、提高民族素质、培养优秀人才方面的战略地位，积极主动热情地向高校提供贷款服务，开拓面向教育的长期存贷业务，开展对高校办学质量、市场前景、金融信誉的科学评价，既保证金融部门获得稳定利息收入，又为高校提供长期稳定的贷款服务。对社会、家长和受教育者来说，也要确立与市场经济社会相适应的高等教育观念。尤其是对城乡贫困人口来说，要树立让子女获得接受高等教育的机会和权力是最为有效的脱贫之路的观念；缴费上学、贷款上学、注重信用、毕业后挣钱还贷的观念；要树立自立自强、自我投资、体谅国家困难的观念，拥护和支持高校形成贷款发展、收费还贷良性循环，自觉破除把接受高等教育当成免费午餐的落后观念。只有上述几方面思想观念和投资政策措施吻合配套，“举债兴教”投资机制才有可能完善起来。
要保证“举债兴教”机制形成并稳健持久地实施，必须用市场经济思维方式正确看待高校收费问题。只有高校合理收费，才能与贷款发展结合起来形成良性循环。目前我省高校收费标准在全国处于最低水平，2002年本科年生均2600元，与西藏、青海、贵州处一个水平，列全国第28位，既严重制约全省高校的发展和运行，又使我省在全国处于“吃大亏”地位，还将影响我省高等教育长远发展。我省农村人口多、贫困人口多的事实应当充分考虑，但是在市场经济社会，我们绝不能用贫困人口的贫困意识来解决贫困人口的贫困问题，我们只能用市场经济思维方式，通过建立完善高校育人成本的合理分担机制，使高校获得持久的循环发展能力，通过招生规模扩大为贫困人口的子女创造更多接受高等教育机会。也只有高校收费标准适当提高了，学校才有力量拿出更多资金扶持贫困学生，完善奖、贷、勤、补、免机制。
基于上述分析认识，对我省完善“举债兴教”机制提出如下建议：
1在省委省政府直接领导下，建立“河南省教育发展筹资委员会”，由省委省政府有关领导同志和省发改委、教育厅、财政厅、金融部门、政策研究部门和决策咨询机构领导同志组成，专门研究解决新形势下加快教育特别是高等教育发展的资金筹措问题，为从根本上突破教育投资瓶颈，完善“举债兴教”机制提供有力保证。
2明确提出把加强人才培养能力建设和人力资源开发能力建设作为我省经济社会发展投资的战略重点，把扩大高中和高等院校招生规模，力争尽快改变教育供给短缺局面作为今后10—20年的重要奋斗目标。
3把筹措教育市场化投资的政府职能主要放到省发展与改革委员会，省教育厅只协助做好有关工作。教育厅应主要承担现有学校的管理、改革和教育质量提高职能。省发展改革委在省委省政府教育筹资委指导下设置专门办公室具体负责教育投资的筹集工作，象筹资兴建电厂、铝厂、高速公路一样，筹集教育发展资金，完善举债和偿债机制。
4保持省财政对教育特别是高等教育发展投资不断增长，同时要对现行财政对学校拨款办法进行改革，调动高校扩大招生规模积极性。以2003年为基数，对财政预算内教育事业费和高等教育基本建设投资实行零基预算，包死基数，直接下达各高等院校。今后每年增加的财政教育投资依据每个学校实际扩招学生数量按照人均标准向学校拨付，保证扩招越多的学校增加财政拨款越多。省有关部门不再对高校基本建设进行项目管理或审批，高校所有拨款、收费、贷款由学校统一计划、统一使用。
5进一步扩大高校办学自主权，改革省市财政对高校财务和经费管理办法，不再参照党政机关管理模式，而应当更多参照国有企业管理模式。高校收费和支出管理财政部门不再直接参与，由学校自收、自管、自我使用和调节。为了严格国家财经制度，提高高校资金使用和管理水平，防范信贷风险，财政、教育、金融、审计部门要建立健全适应新形势的高校财务收支监管机制和审计机制。
6高度重视协调金融机构支持我省高等教育贷款发展的工作。要定期协商、创新机制、化解矛盾，拓宽贷款领域，创新贷款方法，降低贷款利率，拉长还贷期限，强化信用保证，消除银行疑虑。
7改革完善高等学校收费管理办法，适度扩大高等学校收费定价自主权，逐年稳步提高收费标准，扩大高校完全自主收费的比例，力争两三年内使我省高校收费标准达到全国平均水平并保持同步增长。同时加大政府、学校和金融部门对贫困生帮扶和贷款助学的力度。努力培育高等学校自我还贷付息、步入良性循环的能力，提高高等学校扩大招生规模的积极性。
8进一步完善向贫困大学生提供助学贷款的办法，调动银行提供助学贷款的积极性。推迟和延长受助学生毕业后的还款期，扩大生源地助学贷款工作力度，积极鼓励支持农村信用社和城市合作银行参与助学贷款，建立健全省市财政向生源地金融机构提供部分贷款贴息的机制，充分发挥高校在发放助学贷款和收回贷款过程中的作用。
9调整全社会关于帮助贫困大学生的宣传舆论导向。对免费、无偿、政府全包保证贫困生受教育的做法要在宣传上降温，更多地倡导举债兴教、借贷上学的市场经济新观念。在全社会尤其是广大农村大力宣传读书缴费、贷款上学、国家部分贴息、毕业后还贷的思想观念和相关政策。努力为高等学校提高学生缴费率、增强还贷付息能力提供思想舆论环境，为金融部门收回助学贷款创造良好社会环境。
10进一步扩大全社会教育储蓄存款的比重。协调有关商业银行，开办多种类型教育储蓄，适当提高教育存款利率，拉长教育存款存期，继续免除教育存款利息税，增强教育储蓄吸引力，扩充商业银行向高等院校提供贷款的资金实力。
11建立健全高校信用贷款机制，完善金融机构对高校授信的评价体系。改变目前单纯由政府教育管理部门对高校办学质量和教学水平进行行政评价的传统做法，配合“举债兴教”机制，探索新的高校评价办法。以金融部门为主、教育部门和社会中介组织参与，形成以市场为导向、以确定高校信用等级为目标、以服务于银行向高校提供授信额度为最终目的的高校办学质量评价体系。通过对高校的专业设置、市场前景、办学质量、社会认可程度、学生就业状况、还本付息能力、学校信用等级等因素的市场化评价，金融部门凭学校的市场信誉度直接确定向高校贷款的规模，不再需要资产抵押，不再需要企业或政府提供担保，也不再要求政府提供付息承诺。
12完善省财政对高校贷款的贴息准备金制度和对贫困大学生助学贷款的部分贴息支付制度。高校贷款征地、建房、发展所形成的资产属于学校集体财产，学校自主承贷，自我还本，自我付息，政府只在体制转型阶段对个别高校可能遇到付息困难时提供帮助，省财政按照省高等学校发展资金筹措委员会制定的预案，每年专项列出高等学校贴息准备金，并制定出相应的贴息支付办法，只在应急情况下由高校申请方可贴息。同时，按照国家制定的对贫困大学生助学贷款提供部分贴息的要求，足额列出相应的助学贷款贴息准备金。
13完善国家助学贷款的社会信用保障体系，保证接受助学贷款的大学生毕业若干年后足额还本付息。高校、银行、企业和学生家庭所在地政府联手，建立健全追收助学贷款机制。政府应当明确，接收大学毕业生的工作单位、企业、学生和家庭及其所在地政府都有协助高校和银行催收催交助学贷款的义务，同时抓紧完善全社会个人消费信用号码体系建设，把高校助学贷款真正发展成为一种富有中国特色的开发人力资源的良性循环投资机制。
14强化高等院校市场意识、信用意识和资本运作意识，完善学校内部资金管理机制和自我约束机制，培育高校自身偿债能力。要加强高校内部管理，提高投资效益，降低办学成本，遏制过度分配，增强积累比例，保证按时付息，并不断增强偿债还本能力。
15强化高等院校土地经营意识。对于新征校园用地，鼓励支持高校对沿路、沿街、临角社会商业价值较高地段预留缓用，待学校建成土地升值后适度进行产学研结合性的经营开发，既为今后城市和学校功能完善留下空间，也为若干年后学校偿还银行贷款本金准备出路。
16对高校发展征地实行优惠政策，保证面积尽可能大一点。贯彻国家耕地保护政策是必要的，但我省已经有这么多人口，家家孩子都想上大学，学校占地面积就不能太小，要为学校规模扩大留下发展空间。举债办教育不能叫做寅吃卯粮，征地办大学也不能视为浪费土地。
17以举债兴教、贷款办学为契机，加快国有高等院校股份化改造和向国有民办办学体制转变步伐。抓紧制定省属公办高校体制改革实施办法，从2004年起，每年选择2—3所市场前景好的高校整体转制，或选择一些学校的优质专业院系部分转制成为独立二级民办学院，吸引企业资金、外资和民间资金注入改制院校，赋予改制院校自主招生和自我定价权利，相应提高收费标准，允许参股较大股东担任学校领导职务或进入董事会任职，允许入股方到一定时候参与分红，通过体制创新吸引金融机构向改制高校大量放贷。
18“举债兴教”作为一个完整的投资机制，也应包括高中和基础教育发展在内。高中要加快发展，也可以参照高校贷款的思路举债扩张。有可能的县不一定要等到2020年普及高中。但对高中贷款来说，省市县财政可以给予担保或付息，这也需要形成一套完善的机制。对于基础教育来说，我省应努力争取较多的中央国债对农村教育的投资。同时，省里也可以采取争取世行贷款、亚行贷款以及西方国家政府低息或无息贷款等途径，敢于通过政府负债的办法加大农村基础教育基本建设经费筹资力度，使我省中小学面貌短期内有一个大改观。最近有研究表明，目前农村孩子接受普通高等教育的机会只有城市孩子的十六分之一。举债办教育，用知识改变农村孩子的命运，也许是最为有效的统筹城乡发展的举措，是最为有效的加快工业化、城镇化和农业现代化的手段。
以上建议只是个人不成熟的研究成果，仅供参考。近几年来，笔者一直在琢磨一个问题，就是我们在党政机关担任领导职务的同志都应当向家长学习。在下一代教育问题上，我们的认识、境界和紧迫感远远不如“家长”。家长们总想着孩子的一辈子，在子女教育问题上那种远见、那种专心、那种恒心、那种诚心，以及当子女失去受教育机会时那种揪心、那种苦心，我们都应该学习。只要孩子能考上大学，绝大多数家长筹措资金可以不遗余力。而最使家长痛苦的事莫过于自己的孩子被拒之于高中或大学门外。我省每年经受这种痛苦的家长有几十万近百万之多，我们不能容忍这种现象继续下去了。这些年，我们虽然也很重视教育，但我们在经济社会发展实实在在投资时可能更多想的还是自己这一届，想的是怎样才能尽快见点物质性成效，因而真正对教育的投资用心不够、办法不多、思路不宽。在教育问题上，我们太应该向家长学习了。在党中央对人才问题重视到如此程度，老百姓对教育的需求如此强烈，我省教育供给如此短缺以致连续多年成为社会热点问题的今天，我们应该痛下决心，扩大投入，尽快解决河南教育供给短缺。
(本文为刘道兴同志承担的国家哲学社会科学规划课题《我国的人才战略与人力资源开发投资机制》的部分内容。)
2004年第1期(总第39期)
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