加强中原经济区建设法治保障的对策建议
2011-03-28
来源：《中州学刊》2011第一期
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中原经济区是河南加快中原崛起、实现河南振兴的重要载体和平台。从区域发展和法治建设相协调的内在逻辑来看，中原经济区要成为支撑中部地区的新的经济增长板块，就必须克服诸多法制障碍。本文站在中原经济区建设的大背景下来考量和审视中原经济区建设的法治保障问题，特提出如下对策建议。
一、明确协调机构，建立中原经济区行政契约机制
1.明确中原经济区合作管理委员会作为宏观协调机构的法律地位和基本职能。可考虑设立中原经济区合作管理委员会。该机构可由河南省政府牵头，其他省、市政府及其相关部门(发改委、经贸委、财政厅、中国人民银行分行等)的领导和相关方面的专家组成。另外，可整合跨区域的有关职能部门，以大部制原则建立若干跨区域的专门委员会。中原经济区合作管理委员会履行对中原经济区建设的统一管理、规划、协调、监督、指挥职能，其法律地位应主要体现：有利于该组织职能的履行和目标的实现。该机构不是为单个城市服务，而是为整个中原经济区服务，以中原经济区整体发展为宗旨，承担跨界职能。该机构主要解决单个城市解决不了或者解决不好的问题，如区域性生态环境保护和治理、区域性交通网络体系规划和建设、区域性经济社会发展政策框架及其实施细则的制定和执行、区域性医疗和高等教育合作与联系等，中原经济区各城市内部的各种职能仍然由各城市政府及相应的组织承担。中原经济区合作管理委员会应使用具体的、可操作性手段，否则起不到应有的作用。它必须具有一定的财力和投资建设能力，资金可来自整个中原经济区范围的相关税收、成员政府的分摊等；必须具有一定的权力，如对环境整治、交通建设等的资金分配权、对区域性空间协调发展的审批权或监督实施权、对各单个城市规划的否决权、区域性贷款投资的倡议权等。它的基本职能应包括：提出中原经济区建设的规划或建议并报请有关省政府或中央审批；执行经立法程序通过的政策、规划；协调地区不同利益主体间的关系并约束其政府行为；组织实施跨区域重大项目；组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况；等等。
2.完善中原经济区联席会议体系。在中原经济区合作管理委员会等宏观协调机构建立、区域合作框架协议鉴定之前，要进一步强化各省、市间联席会议制度的功能，使其朝着体制化、法制化、规范化、效率化的方向发展。要定期召开中原经济区联席会议，完善会议体系。该会议体系可包括五个层次：一是地区行政长官会议，主要负责全局性重大事项的协商和意见交换，每年至少举行一次；二是部门首长会议，主要负责各部门重大事项的协商和意见交换，每年至少举行一次；三是常设代表委员会，主要负责处理合作的日常事务；四是各专门委员会和工作组，主要负责具体领域的工作；五是执行委员会，主要负责具体合作事项的发展状况调查、监督和执行。中原经济区联席会议体系的最终目的是为中原经济区区域合作提供法规支撑，作好相关法规、规章、规范性文件的清理和相互备案，不断拓宽参与合作的主体的范围，支持中原经济区一体化发展。
3.完善中原经济区行政契约中的违约责任。设定违约责任是强化行政契约约束力的重要举措，但在中原经济区的市长宣言和各种协议、意见书中，却没有关于违约责任的规定。中原经济区行政契约中必须对违约责任的具体形式有所选择。这种违约责任不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。“社会性使人们害怕孤立，希望得到尊重和喜爱”，“只有假定了人们对孤立的极端恐惧时，我们才能解释人类为什么至少在集体中能取得伟大成就”①。因此，“孤立”可以说是一种间接的制裁方式。从发展形势看，中原经济区的合作也不会上升到需要强制执行和通过司法程序来解决问题的地步。
二、坚持以人为本，建立中原经济区立法协调机制
1.成立中原经济区立法协调委员会。要积极推动中原经济区内各市人大常委会或政府定期举行中原经济区立法协调联席会议，就中原经济区经济与社会协调发展的有关立法事项进行深度交流与协调。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以成立中原经济区立法协调机构，该机构的名称可以定为“中原经济区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构，可由中原经济区内的各市人大常委会法制委员会主任或政府法制办主任以及相关法律专家组成。
2.搭建中原经济区立法信息交流平台。要搭建中原经济区立法信息交流平台，加强日常立法信息的交流与反馈，各地相互借鉴立法工作技术和经验。各省、市在制定或修改地方性法规、规章时，要事先与区域内的其省、市立法机构进行沟通，使各自新制定的地方性法规和规章与中原经济区建设总体规划相一致，以更好地促进中原经济区一体化发展。
3.创新中原经济区立法程序。要公开立法信息，使之不仅让本省、市、县(区)的公众知晓，也要让利益相关的其他省、市、县(区)的公众知晓。要通过举行听证会、论证会、座谈会或召开新闻发布会等形式，广泛征求公众对立法工作的意见；对涉及市、县(区)际关系的立法，可邀请相关代表参与、磋商，听取他们的意见，扩大利益表达的范围。要建立公众评价机制，将拟通过的立法或其他规范性文件的草案文本在公共信息网络上发布，鼓励相关市、县(区)的公众参与评价，使出台的地方性法规、规章更加完善。各地的地方性法规和地方政府规章除按照《立法法》的规定进行备案外，可以尝试建立地方立法或规范性文件交叉备案制度。对可能损害某个省、市利益的立法，可以交由中原经济区立法协调委员会进行审查判断后向有关机关提出处理建议。
4.加强中原经济区立法的清理工作。中原经济区内有立法权的省、市制定的地方性法规和地方政府规章数量较多，而没有立法权的城市在立法问题上话语权较少。实践证明，对中原经济区一体化发展中的共性问题由不同立法主体分别立法，会阻碍统一、竞争、有序的大市场的形成，因此，必须对此类立法进行系统清理。在此基础上，要逐步建立中原经济区区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中原经济区法制不统一的问题。
5.积极推动和协助中央立法机构制定有关中原经济区建设的法律法规。中原经济区建设需要国家立法支持，不少跨地区立法事项如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等的立法权属于国家，需要国家进行立法。为促进和保障中原经济区建设，中原经济区内各省、市的立法机构要积极推动和协助中央立法机关制定《中原经济区建设促进法》、《中原经济区建设合作条例》等法律、法规。要通过促进中原经济区区域立法，出台一些保障中原经济区成员共同发展的法律规范，为促进中原经济区的一体化与协调发展提供法律支持和制度保障。
三、严格行政执法，建立中原经济区执法协作机制
1.建立中原经济区行政协议制度。行政协议的性质是一种对等性行政契约，其缔结主体是不同地域的行政机关即省、市人民政府或其职能部门，其缔结方式是行政首长联席会议，具体形式表现为“宣言”、“意见(向)书”、“协议”等。②中原经济区内各省、市、县(区)的政府及其职能部门的负责人可通过建立联席会议制度，对中原经济区联动发展中的一些重大问题进行研究、决策，对行政执法中的重大问题进行沟通、磋商。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确会议各方的职责权限，形成省、市、县(区)间的行政执法协作机制。
2.建立中原经济区行政协助制度。目前，中原经济区内的行政协助还停留在松散的、缺乏法律保障的层面上，法制不统一，相关立法缺失，无法满足区域经济一体化对一体化制度平台的需求，在此背景下，行政协议机制和磋商沟通机制成为多区域、多主体的法制建设和法律实施活动欲实现共同目标的有效路径。③笔者认为，要通过在行政协议中约定行政协助的条件、拒绝、责任、程序等内容，明确行政协助中行政主体的义务和行为规则，尽可能压缩义务主体接受或拒绝的自由空间。各缔约主体要通过沟通、磋商，共同拟定行政协助的具体程序、相关费用分摊方案等，减少不必要的摩擦，提高行政效率。事实上，行政协议的缔结过程就是一个利益协调过程，它能够消除(至少能缓解)不同区域间的利益冲突，为跨区域行政执法提供相对宽松的环境。
3.建立中原经济区行政执法争议协调机制。行政执法争议的协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。中原经济区内省、市、县(区)的人民政府对争议事项，可作以下处理：经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门的印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门的印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，提出书面建议报请各自的本级人民政府，由同级人民政府之间协商决定。
四、强化司法权威，建立中原经济区司法协作机制
1.统一中原经济区的司法适用标准。尽管中原经济区内各司法机关并无司法解释权，但其对于区域内司法所适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用。④要在符合有关司法鉴定的法律、法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一；在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。要建立统一的证据公开标准，统一证据公开的对象、范围、途径等。
2.加强中原经济区内的区际司法协助。要加强中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面。要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。要加强中原经济区内各区域间在法律服务方面的协作，尤其要简化律师异地调查取证或申办执业的手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认。要加强中原经济区内的区际法律援助，建立法律援助案件转办制度，以减轻当事人的经济和精神负担。
3.消除司法地方保护主义。在中原经济区内，各司法机关要遵循公平、公开和非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，增强司法的公信力；要对跨区域的涉诉案件和执行案件中当事人的基本情况、履行能力等进行及时调查、互相公布，避免出现信息不对称现象；要及时向当地党委、纪检、监察、人大等部门汇报，取得信任和支持；要加强与新闻媒体的联系，充分发挥新闻媒体的监督作用。
五、提高法治实效，建立中原经济区法律监督机制
1.加大人大监督力度。人大监督相对于其他监督而言，应该是最全面、最具权威性的，但这种监督有时还停留在形式上，对一些重要问题缺乏实质性监督。在中原经济区内要建立一定的激励机制，促使地方人大及其常委会积极主动地行使职权，增强监督的实效；要建立约束机制，对人大及其常委会的监督行为进行严格规范，避免随意监督甚至违法监督；要建立健全监督处置机制，行政、司法机关及其工作人员的过错造成不良后果的，地方人大及其常委会要依法追究相关责任人或单位的法律责任，树立人大监督的权威；要建立人大监督专员制度。
2.加大民主监督力度。民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，要积极发挥人民政协通过提出建议和批评，对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员工作的监督作用。⑤人民政协要通过召开政协全会、常委会议以及各种专题座谈会，改进提案工作，开展民主评议活动，组织视察调研，反映社情民意等多种形式进行监督。政协委员要通过受聘担任特约监察员、检察员、审计员、教育督导员等参与有关部门的工作，进一步增强民主监督的实效。
3.加大群众监督力度。要通畅人大、政协、民主党派、工会、青年团、妇联等群众监督渠道，尤其要解决好人大、政协对党委、政府监督中的盲点问题和新闻舆论监督的导向问题，使群众监督与党内监督和其他社会监督有机结合起来。要推进电子政务监督，把群众监督与网络媒体有机结合起来，设立电子举报信箱。要注重发挥信访主渠道作用，一方面，重视信访问题的调查处理并及时反馈处理结果，给信访群众满意答复；另一方面，重视信访意见的作用，采取适当方式给相关单位和个人提出有针对性的整改建议，落实群众监督中提出的合理意见。
4.加大新闻监督力度。中原经济区应充分发挥新闻媒体应有的监督功能，不仅要为舆论监督提供良好、宽松的社会环境，而且要从立法上树立新闻媒体监督应有的权威。在传媒监督法出台之前，各地可以采取地方性法规或规范性文件的形式进行过渡，不断总结和积累立法经验。
六、培育法治文化，建立中原经济区法治优化机制
1.坚定群众法律信仰。法律信仰是人的信仰体系的重要组成部分，它不仅指对现行法律规范的信仰，在更深层次上意味着对法律在整个社会的有效运行的信赖，对法治这种社会治理模式的有效性的信任。构建中原法治区域，最关键的是使区域内的干部群众坚定法律信仰，使其认识到：法治不仅仅是制度、秩序和统治工具，其本身蕴藏着公平正义的价值，代表了理想信念和文化力量。因此，人不能被动地去遵守法律，而应该抱持“出于内心的对法的真诚信仰，这是一种类似于宗教信仰般的情怀”⑥。只有中原经济区内的干部群众真正树立起法律信仰，从内心敬重法律、信仰法律，把法律的要求内化为行为的动机，自觉接受法律的评判和检测，中原法治区域的建立和发展才有了根本前提和保障。
2.增强公众法治意识。法治意识的培育是一个长期、渐进的过程，它是社会经济、政治、文化等多种因素共同作用的结果。要积极开发和利用各种法治教育资源包括律师事务所、公证机构、政法院校以及监所、法庭等，提供多方位服务。要充分利用现代媒体，建立法治宣传平台，更多更好地提供公众法律教育方面的服务。当前，重点要提高中原地区法治主体的法律意识：要加强对干部群众权利意识的培养，提高其依法管理政治、经济和社会事务的能力；加强对干部群众民主意识的培养，提高其参与民主管理的积极性和自觉性；加强对干部群众守法意识的培养，培养其对法律的热情，使其养成对法治的追求、渴望、崇拜等现代法治意识。
3.完善区域法治模式。中原区域法治模式要与中原社会的实际情况相融合，它的立足点从空间上看，只能是中原本土，要与中原政治、经济、文化相融合，重视中原传统法律文化而不墨守成规，重视外地法律文化而不照搬移植。必须根据中原经济区的现实特征和未来发展需要，采取学习借鉴、吸收消化、辩证扬弃的态度，不仅承袭和弘扬中原传统法律文化中的优秀思想和精神，将国家法与中原地区的习惯法有机结合起来，而且吸纳或借鉴外地法律文化中的一切精华；不仅借助传统道德的合理内涵来丰富和拓展中原法治的内在价值，而且引入现代文化中的科学思想和方法来深化、充实中原法治的底蕴，形成具有鲜明特色的中原区域法治文化，努力探索、构建适合中原经济区的法治社会新模式。
注释
①［德］哈尔曼·哈肯：《协同学》，凌复华译，上海世纪出版集团、上海译文出版社，2001年。②④石佑启、杨治坤：《试论中部地区法制协调机制的构建》，《江汉论坛》2007年第11期。③关保英：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社，1997年。⑤冯波：《论人民政协民主监督在社会主义监督体系中的地位》，《长春理工大学学报(高教版)》2009年第8期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。
作者简介：丁同民，男，河南省社会科学院副院长，研究员（郑州450002）。
一、明确协调机构，建立中原经济区行政契约机制
1.明确中原经济区合作管理委员会作为宏观协调机构的法律地位和基本职能。可考虑设立中原经济区合作管理委员会。该机构可由河南省政府牵头，其他省、市政府及其相关部门(发改委、经贸委、财政厅、中国人民银行分行等)的领导和相关方面的专家组成。另外，可整合跨区域的有关职能部门，以大部制原则建立若干跨区域的专门委员会。中原经济区合作管理委员会履行对中原经济区建设的统一管理、规划、协调、监督、指挥职能，其法律地位应主要体现：有利于该组织职能的履行和目标的实现。该机构不是为单个城市服务，而是为整个中原经济区服务，以中原经济区整体发展为宗旨，承担跨界职能。该机构主要解决单个城市解决不了或者解决不好的问题，如区域性生态环境保护和治理、区域性交通网络体系规划和建设、区域性经济社会发展政策框架及其实施细则的制定和执行、区域性医疗和高等教育合作与联系等，中原经济区各城市内部的各种职能仍然由各城市政府及相应的组织承担。中原经济区合作管理委员会应使用具体的、可操作性手段，否则起不到应有的作用。它必须具有一定的财力和投资建设能力，资金可来自整个中原经济区范围的相关税收、成员政府的分摊等；必须具有一定的权力，如对环境整治、交通建设等的资金分配权、对区域性空间协调发展的审批权或监督实施权、对各单个城市规划的否决权、区域性贷款投资的倡议权等。它的基本职能应包括：提出中原经济区建设的规划或建议并报请有关省政府或中央审批；执行经立法程序通过的政策、规划；协调地区不同利益主体间的关系并约束其政府行为；组织实施跨区域重大项目；组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况；等等。
2.完善中原经济区联席会议体系。在中原经济区合作管理委员会等宏观协调机构建立、区域合作框架协议鉴定之前，要进一步强化各省、市间联席会议制度的功能，使其朝着体制化、法制化、规范化、效率化的方向发展。要定期召开中原经济区联席会议，完善会议体系。该会议体系可包括五个层次：一是地区行政长官会议，主要负责全局性重大事项的协商和意见交换，每年至少举行一次；二是部门首长会议，主要负责各部门重大事项的协商和意见交换，每年至少举行一次；三是常设代表委员会，主要负责处理合作的日常事务；四是各专门委员会和工作组，主要负责具体领域的工作；五是执行委员会，主要负责具体合作事项的发展状况调查、监督和执行。中原经济区联席会议体系的最终目的是为中原经济区区域合作提供法规支撑，作好相关法规、规章、规范性文件的清理和相互备案，不断拓宽参与合作的主体的范围，支持中原经济区一体化发展。
3.完善中原经济区行政契约中的违约责任。设定违约责任是强化行政契约约束力的重要举措，但在中原经济区的市长宣言和各种协议、意见书中，却没有关于违约责任的规定。中原经济区行政契约中必须对违约责任的具体形式有所选择。这种违约责任不应当是一种严格意义上的制裁，而应当是某种合作的停止、某种优惠的取消。“社会性使人们害怕孤立，希望得到尊重和喜爱”，“只有假定了人们对孤立的极端恐惧时，我们才能解释人类为什么至少在集体中能取得伟大成就”①。因此，“孤立”可以说是一种间接的制裁方式。从发展形势看，中原经济区的合作也不会上升到需要强制执行和通过司法程序来解决问题的地步。
二、坚持以人为本，建立中原经济区立法协调机制
1.成立中原经济区立法协调委员会。要积极推动中原经济区内各市人大常委会或政府定期举行中原经济区立法协调联席会议，就中原经济区经济与社会协调发展的有关立法事项进行深度交流与协调。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以成立中原经济区立法协调机构，该机构的名称可以定为“中原经济区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构，可由中原经济区内的各市人大常委会法制委员会主任或政府法制办主任以及相关法律专家组成。
2.搭建中原经济区立法信息交流平台。要搭建中原经济区立法信息交流平台，加强日常立法信息的交流与反馈，各地相互借鉴立法工作技术和经验。各省、市在制定或修改地方性法规、规章时，要事先与区域内的其省、市立法机构进行沟通，使各自新制定的地方性法规和规章与中原经济区建设总体规划相一致，以更好地促进中原经济区一体化发展。
3.创新中原经济区立法程序。要公开立法信息，使之不仅让本省、市、县(区)的公众知晓，也要让利益相关的其他省、市、县(区)的公众知晓。要通过举行听证会、论证会、座谈会或召开新闻发布会等形式，广泛征求公众对立法工作的意见；对涉及市、县(区)际关系的立法，可邀请相关代表参与、磋商，听取他们的意见，扩大利益表达的范围。要建立公众评价机制，将拟通过的立法或其他规范性文件的草案文本在公共信息网络上发布，鼓励相关市、县(区)的公众参与评价，使出台的地方性法规、规章更加完善。各地的地方性法规和地方政府规章除按照《立法法》的规定进行备案外，可以尝试建立地方立法或规范性文件交叉备案制度。对可能损害某个省、市利益的立法，可以交由中原经济区立法协调委员会进行审查判断后向有关机关提出处理建议。
4.加强中原经济区立法的清理工作。中原经济区内有立法权的省、市制定的地方性法规和地方政府规章数量较多，而没有立法权的城市在立法问题上话语权较少。实践证明，对中原经济区一体化发展中的共性问题由不同立法主体分别立法，会阻碍统一、竞争、有序的大市场的形成，因此，必须对此类立法进行系统清理。在此基础上，要逐步建立中原经济区区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中原经济区法制不统一的问题。
5.积极推动和协助中央立法机构制定有关中原经济区建设的法律法规。中原经济区建设需要国家立法支持，不少跨地区立法事项如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等的立法权属于国家，需要国家进行立法。为促进和保障中原经济区建设，中原经济区内各省、市的立法机构要积极推动和协助中央立法机关制定《中原经济区建设促进法》、《中原经济区建设合作条例》等法律、法规。要通过促进中原经济区区域立法，出台一些保障中原经济区成员共同发展的法律规范，为促进中原经济区的一体化与协调发展提供法律支持和制度保障。
三、严格行政执法，建立中原经济区执法协作机制
1.建立中原经济区行政协议制度。行政协议的性质是一种对等性行政契约，其缔结主体是不同地域的行政机关即省、市人民政府或其职能部门，其缔结方式是行政首长联席会议，具体形式表现为“宣言”、“意见(向)书”、“协议”等。②中原经济区内各省、市、县(区)的政府及其职能部门的负责人可通过建立联席会议制度，对中原经济区联动发展中的一些重大问题进行研究、决策，对行政执法中的重大问题进行沟通、磋商。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确会议各方的职责权限，形成省、市、县(区)间的行政执法协作机制。
2.建立中原经济区行政协助制度。目前，中原经济区内的行政协助还停留在松散的、缺乏法律保障的层面上，法制不统一，相关立法缺失，无法满足区域经济一体化对一体化制度平台的需求，在此背景下，行政协议机制和磋商沟通机制成为多区域、多主体的法制建设和法律实施活动欲实现共同目标的有效路径。③笔者认为，要通过在行政协议中约定行政协助的条件、拒绝、责任、程序等内容，明确行政协助中行政主体的义务和行为规则，尽可能压缩义务主体接受或拒绝的自由空间。各缔约主体要通过沟通、磋商，共同拟定行政协助的具体程序、相关费用分摊方案等，减少不必要的摩擦，提高行政效率。事实上，行政协议的缔结过程就是一个利益协调过程，它能够消除(至少能缓解)不同区域间的利益冲突，为跨区域行政执法提供相对宽松的环境。
3.建立中原经济区行政执法争议协调机制。行政执法争议的协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。中原经济区内省、市、县(区)的人民政府对争议事项，可作以下处理：经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门的印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门的印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，提出书面建议报请各自的本级人民政府，由同级人民政府之间协商决定。
四、强化司法权威，建立中原经济区司法协作机制
1.统一中原经济区的司法适用标准。尽管中原经济区内各司法机关并无司法解释权，但其对于区域内司法所适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用。④要在符合有关司法鉴定的法律、法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一；在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。要建立统一的证据公开标准，统一证据公开的对象、范围、途径等。
2.加强中原经济区内的区际司法协助。要加强中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面。要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。要加强中原经济区内各区域间在法律服务方面的协作，尤其要简化律师异地调查取证或申办执业的手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认。要加强中原经济区内的区际法律援助，建立法律援助案件转办制度，以减轻当事人的经济和精神负担。
3.消除司法地方保护主义。在中原经济区内，各司法机关要遵循公平、公开和非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，增强司法的公信力；要对跨区域的涉诉案件和执行案件中当事人的基本情况、履行能力等进行及时调查、互相公布，避免出现信息不对称现象；要及时向当地党委、纪检、监察、人大等部门汇报，取得信任和支持；要加强与新闻媒体的联系，充分发挥新闻媒体的监督作用。
五、提高法治实效，建立中原经济区法律监督机制
1.加大人大监督力度。人大监督相对于其他监督而言，应该是最全面、最具权威性的，但这种监督有时还停留在形式上，对一些重要问题缺乏实质性监督。在中原经济区内要建立一定的激励机制，促使地方人大及其常委会积极主动地行使职权，增强监督的实效；要建立约束机制，对人大及其常委会的监督行为进行严格规范，避免随意监督甚至违法监督；要建立健全监督处置机制，行政、司法机关及其工作人员的过错造成不良后果的，地方人大及其常委会要依法追究相关责任人或单位的法律责任，树立人大监督的权威；要建立人大监督专员制度。
2.加大民主监督力度。民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，要积极发挥人民政协通过提出建议和批评，对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员工作的监督作用。⑤人民政协要通过召开政协全会、常委会议以及各种专题座谈会，改进提案工作，开展民主评议活动，组织视察调研，反映社情民意等多种形式进行监督。政协委员要通过受聘担任特约监察员、检察员、审计员、教育督导员等参与有关部门的工作，进一步增强民主监督的实效。
3.加大群众监督力度。要通畅人大、政协、民主党派、工会、青年团、妇联等群众监督渠道，尤其要解决好人大、政协对党委、政府监督中的盲点问题和新闻舆论监督的导向问题，使群众监督与党内监督和其他社会监督有机结合起来。要推进电子政务监督，把群众监督与网络媒体有机结合起来，设立电子举报信箱。要注重发挥信访主渠道作用，一方面，重视信访问题的调查处理并及时反馈处理结果，给信访群众满意答复；另一方面，重视信访意见的作用，采取适当方式给相关单位和个人提出有针对性的整改建议，落实群众监督中提出的合理意见。
4.加大新闻监督力度。中原经济区应充分发挥新闻媒体应有的监督功能，不仅要为舆论监督提供良好、宽松的社会环境，而且要从立法上树立新闻媒体监督应有的权威。在传媒监督法出台之前，各地可以采取地方性法规或规范性文件的形式进行过渡，不断总结和积累立法经验。
六、培育法治文化，建立中原经济区法治优化机制
1.坚定群众法律信仰。法律信仰是人的信仰体系的重要组成部分，它不仅指对现行法律规范的信仰，在更深层次上意味着对法律在整个社会的有效运行的信赖，对法治这种社会治理模式的有效性的信任。构建中原法治区域，最关键的是使区域内的干部群众坚定法律信仰，使其认识到：法治不仅仅是制度、秩序和统治工具，其本身蕴藏着公平正义的价值，代表了理想信念和文化力量。因此，人不能被动地去遵守法律，而应该抱持“出于内心的对法的真诚信仰，这是一种类似于宗教信仰般的情怀”⑥。只有中原经济区内的干部群众真正树立起法律信仰，从内心敬重法律、信仰法律，把法律的要求内化为行为的动机，自觉接受法律的评判和检测，中原法治区域的建立和发展才有了根本前提和保障。
2.增强公众法治意识。法治意识的培育是一个长期、渐进的过程，它是社会经济、政治、文化等多种因素共同作用的结果。要积极开发和利用各种法治教育资源包括律师事务所、公证机构、政法院校以及监所、法庭等，提供多方位服务。要充分利用现代媒体，建立法治宣传平台，更多更好地提供公众法律教育方面的服务。当前，重点要提高中原地区法治主体的法律意识：要加强对干部群众权利意识的培养，提高其依法管理政治、经济和社会事务的能力；加强对干部群众民主意识的培养，提高其参与民主管理的积极性和自觉性；加强对干部群众守法意识的培养，培养其对法律的热情，使其养成对法治的追求、渴望、崇拜等现代法治意识。
3.完善区域法治模式。中原区域法治模式要与中原社会的实际情况相融合，它的立足点从空间上看，只能是中原本土，要与中原政治、经济、文化相融合，重视中原传统法律文化而不墨守成规，重视外地法律文化而不照搬移植。必须根据中原经济区的现实特征和未来发展需要，采取学习借鉴、吸收消化、辩证扬弃的态度，不仅承袭和弘扬中原传统法律文化中的优秀思想和精神，将国家法与中原地区的习惯法有机结合起来，而且吸纳或借鉴外地法律文化中的一切精华；不仅借助传统道德的合理内涵来丰富和拓展中原法治的内在价值，而且引入现代文化中的科学思想和方法来深化、充实中原法治的底蕴，形成具有鲜明特色的中原区域法治文化，努力探索、构建适合中原经济区的法治社会新模式。
注释
①［德］哈尔曼·哈肯：《协同学》，凌复华译，上海世纪出版集团、上海译文出版社，2001年。②④石佑启、杨治坤：《试论中部地区法制协调机制的构建》，《江汉论坛》2007年第11期。③关保英：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社，1997年。⑤冯波：《论人民政协民主监督在社会主义监督体系中的地位》，《长春理工大学学报(高教版)》2009年第8期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。
作者简介：丁同民，男，河南省社会科学院副院长，研究员（郑州450002）。
