实施主体功能区战略 促进中原经济区科学发展
编者按：近期闭幕的党的十七届五中全会主题重大、内容丰富。全会审议并一致通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，站在新的历史起点上，明确提出了未来5年符合我国国情、顺应时代要求、凝聚人民意志的发展目标、指导方针和总体部署，是继续推进我国改革开放和社会主义现代化建设的行动纲领。连日来，我院按照中央和省委的要求，组织全院干部职工认真学习领会十七届五中全会精神，并组织科研人员结合河南实际特别是结合推进中原经济区建设，开展十七届五中全会精神以及“十二五”规划建议的学习研究工作，目前已完成了一批初步成果，现予编发。
党的十七届五中全会将实施主体功能区上升到战略高度，这是落实科学发展观的必然要求，是转变经济发展方式的重要内容，是实现区域协调发展的具体安排。建设中原经济区，必须积极实施主体功能区战略，这样才能使中原经济区走好不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展路子，实现河南经济、社会、生态和文化的全面进步。
一、实施主体功能区战略对中原经济区科学发展意义重大
多年来，党中央对推进形成主体功能区高度重视。早在中央“十一五”规划《建议》和《纲要》中，就提出了明确要求。党的十七大报告进一步强调，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。胡锦涛总书记多次明确指出，要做好推进主体功能区规划工作，温家宝总理也作出重要指示。十七届五中全会又把实施主体功能区上升到国家战略高度。我们要充分认识实施主体功能区战略对中原经济区科学发展的重大意义。
首先，实施主体功能区战略，有利于中原经济区形成各具特色、功能互补的区域格局。建设中原经济区，不仅要做大经济规模，而且要提升经济质量。由于过去区域主体功能不明确，导致了区域间产业结构的趋同，造成了资源配置的效率损失。实施主体功能定位战略，体现了科学发展观的内涵，有利于按照区别对待、分类指导的原则，明确各区域的主体功能和发展方向，将引导不同区域产业相对集聚发展，促进生产要素跨区域合理流动，有利于各地在资源禀赋基础上形成产业特色，形成区域分工协作、优势互补、良性互动、共同发展的局面。
其次，实施主体功能区战略，有利于保护中原经济区的资源和生态环境，促进可持续发展。资源环境问题是中原经济区建设中的突出矛盾之一。推进主体功能区战略，将促进环境保护和生态文明建设，促进形成绿色的生产和消费方式，引导人口在空间上有序转移，使各地常住人口规模与经济规模相适应，消除劳动力大规模跨地区流动带来的不利影响，实现经济效益与生态效益的有机统一。
第三，实施主体功能战略，为加快中原经济区建设提供了难得的好机遇。国家将重点开发区域，定位于促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。中原经济区从总体上属于国家的重点开发区域，这表明建设中原经济区的目标是与国家宏观布局相一致的，将得到国家的大力支持。而且，随着主体功能区战略的推进，区域间的合作更趋活跃，也将带动中原经济区经济结构的优化。
二、按照主体功能定位划分中原经济区不同的主体功能区
在中原经济区，实施主体功能区战略的主要任务，是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，确定主体功能定位，合理划分优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，明确各地开发方向，规范开发秩序，完善开发政策，形成可持续发展的国土开发格局。
1、优化开发区域及其发展方向
优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。中原城市群中的大城市城区，以及郑洛工业走廊、太行山前工业产业带等，可在一定程度上列为优化开发区域。在这一区域，要强化规划约束力，加强城市公用设施建设，重视和解决城镇化中存在的交通拥挤、环境恶化等问题，改变以往依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快发展的模式，把提高经济发展的质量和效益放在首位，着力提升产业分工层次和市场竞争力，继续成为带动中原经济区发展和参与经济全球化的主体区域。要重点升级郑汴洛产业带，努力把这一核心增长轴，发展为中原经济区发展的加速器和中原崛起的脊梁，在河南率先全面建成小康社会，在中原地区率先实现现代化。
2、重点开发区域及其发展方向
重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。如安阳、鹤壁、濮阳、三门峡、商丘、周口、信阳、南阳等地，都可以列为重点开发区域。当然，郑州和中原的大城市在很大程度上也应列为重点开发区域。在重点开发区域，要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑中原经济区发展和人口集聚的重要载体。要积极培育沿京广交通线经济带、沿陇海交通线经济带、沿焦枝交通线经济带、沿大广交通线经济带、沿西宁交通线经济带，努力把这五条经济带发展成为开放程度较高、三大产业协调、生态环境良好、经济运行高效、城镇布局科学的经济带。
3、限制开发区域及其发展方向
限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。如，黄河生态功能区、淮河生态功能区、太行山生态功能区、伏牛山生态功能区、大别山生态功能区、南水北调中线工程水源保护区等。对于这些地区，要坚持生态环境保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜积极发展资源环境可承载的特色优势产业，加强基础设施建设，降低城镇建设和工业发展强度，积极植树造林、保持水土，引导超载人口逐步有序转移，成为中原经济区和国家的重要生态功能区，有力发挥资源优势和生态安全屏障作用。
4、禁止开发区域及其发展方向
禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化自然遗产、地质公园等。在禁止开发区域，要实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合国家规定的开发活动。在这些区域，产业的发展应以生态建设为主体，要积极发展特色农业和旅游业，实现特色农业的生态化和旅游业的生态化，促进生态建设与农业和旅游业的共生共荣。由于这些地区的生态环境要求高，就不要鼓励“愚公移山”，而要积极引导“愚公搬迁”。
三、关于中原经济区实施主体功能区战略的几点建议
推进形成主体功能区，必须根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，实施有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而促进中原经济区发展的协调性和科学性。
1、按照主体功能区战略协调“四大区”建设
这里协调推进的“四大区”建设，是指产业集聚区建设、粮食核心区建设、生态保护区建设、文化开发区建设。协调推进四大“区”建设，必须树立和运用区域主体功能定位的科学理念，积极实行宜农则农、宜工则工、宜三产则三产、宜生态则生态的发展方针。有些地区主要承担发展经济的功能，有些地区则主要承担保护生态环境的功能；有些地区主要承担发展农业的功能，而有些地区则以发展工业为主导，有些地区则以保护和开发文化资源为根本。如，河南西南部和南部的一些山区，不适宜大规模集聚经济，不适宜大规模推进工业化城镇化，这些地区发展的含义主要不是做大经济总量，而是保护好生态环境；东部的黄淮海平原有着农业发展的天然条件，就不要过于鼓励工业发展。而区位较好又交通便捷的地区，作为优化开发区域和重点开发区，应率先发展经济，加快工业化城镇化进程。要坚决告别“遍地开花”办企业的老路，抓好产业集聚区建设，促进工业集群化规模化，优化产业结构，节约利用资源，保护生态环境，这样，才能实现中原经济区全面、协调、可持续发展。
2、依据主体功能定位完善绩效和政绩考核
不同区域的资源环境承载能力不同，集聚经济和人口的能力不同，发展的内涵和要求就应该不同，对不同主体功能区的评价内容和重点也应该不同。应允许限制开发和禁止开发功能区，因地制宜制定发展目标，适当放慢增长速度、甚至可以保持零增长，以牺牲局部利益、保护全局利益，牺牲眼前利益、着眼长远可持续发展。为此，对四类不同的主体功能区，应施以不同的绩效评价和政绩考核标准：对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、产业升级、经济效益、自主创新等的评价；对重点开发区域，要突出综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平优先的绩效，突出承接产业和人口转移方面的考核；对限制开发区域，要突出生态环境保护的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护、自然资源和文化资源保护。这种考核体系体现了科学发展观，是对GDP或者数字出政绩出干部的传统干部任用方式的突破，也是促进可持续发展的重要措施。
3、实施主体功能区分类的管理与发展政策
为形成合理的空间开发结构，必须根据不同的主体功能定位，实施分类的区域管理与发展政策。在财政政策上，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务，保证当地群众生活平稳、收入有所增长。在投资政策上，要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域基础设施建设。在产业政策上，要引导优化开发区转移占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。在土地政策上，要对优化开发区域实行更严格的建设用地增量控制，在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区建设用地供给，对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途。在人口管理政策上，要鼓励在优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口安家落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿有序向外转移。
课题组组长：张 锐 林宪斋
副 组 长：喻新安
执 笔：吴海峰 郑 鑫
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