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李太淼:农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析

2019-01-31   来源:《中州学刊》2019年第1期   作者:李太淼
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摘要:农村集体经营性建设用地入市,面临着理论难题:是转变土地所有制间接入市,还是保持土地集体所有制直接入市,在理论上存在针锋相对的观点主张;面临着实践难题:如何解决“入市”与征地的矛盾、与城镇化建设的矛盾,如何公平分配土地增值收益,如何应对“入市”给土地规划和监管带来的挑战。农村集体经营性建设用地入市面临的难点问题多,涉及的利益矛盾多,必须审慎稳妥地探索推进。

关键词:农村集体经营性建设用地;集体土地;土地所有制;入市

基金项目:河南省哲学社会科学规划项目“深化农村土地制度改革问题研究”(2016BJJ030)


近些年来,关于农村集体经营性建设用地入市问题,学术界已有深入探讨,但争议较大。国家也于2015年初在全国范围选取33个县(市)进行了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,积累了一定经验。本文结合笔者对中部某改革试点县的调研体会,主要研究分析农村集体经营性建设用地入市面临的一些理论难题、实践难题和挑战,提出若干对策思考,以期将问题研究引向深入,并对农村土地制度改革有所借鉴。

一、农村集体经营性建设用地入市面临的理论难题

农村集体经营性建设用地,是指具有生产经营性质的农村建设用地。本文在理论上所论及的农村经营性建设用地,不仅指目前存量上的经营性建设用地,还包括通过规划许可的增量经营性建设用地。改革开放以来,随着农村土地的不断被征用和农村建设用地的不断流转,围绕农村集体经营性建设用地入市问题的研究探讨就一直在持续进行。

1.农村集体经营性建设用地入市的理论之争

关于农村集体经营性建设用地入市问题,学术理论界进行了深入探讨,在取得诸多共识的同时,在某些问题上也发生了激烈争论。据笔者分析,争论的焦点并不在于农村集体经营性建设用地应不应该入市——绝大多数学者都认同应该入市,而在于应不应该“直接入市”和如何“直接入市”。应该说,主张农村集体经营性建设用地入市、建立城乡一体化的建设用地市场,已是学术界的共识。但如何入市?是通过征地或农民集体自主转制(转变土地所有制)等途径改变农村集体土地的所有制性质而入市?还是在保留土地集体所有权的前提下直接入市?学术界在这个问题上存在两种截然对立的理论观点。

一种理论观点认为,农村集体经营性建设用地应该直接入市。这种理论观点主张:在符合土地规划和用途管制的前提下,集体土地可不经过征收转制直接进入土地市场;集体土地应当与国有土地同地同权同价;集体土地可以“进城”,农民拥有土地自主开发权,可直接进行土地开发利用,实现自主城镇化。其主要理由:一是农民拥有自主开发利用土地的权力。土地是农民集体的,农民就应该拥有土地处置权。二是集体建设用地直接入市有利于城乡土地市场的形成。有专家认为,农村集体经营性建设用地直接进入土地市场,有利于打破政府对土地一级市场的垄断,有利于农民分享土地增值收益,有利于市场在土地资源配中发挥决定性作用。三是直接入市有利于增加农民的财产收益。土地是农民集体的,土地变资本、变资产后,农民应该享有土地增值的绝大部分收益。

另一种理论观点是不赞同农村集体经营性建设用地直接入市,主张农村土地入市依然要通过征地制度改革等来推进。其主要理由:一是农民不具有自主改变土地用途搞开发建设的权利。有专家认为:允许农民自行改变土地用途搞开发的主张,不管听起来如何义正词严,但实际上脱离了当今世界的现实。土地是特殊商品,其开发利用具有极大的地理垄断性和环境外部性,世界上没有任何一个国家会允许居民随意改变土地用途搞开发建设。①二是土地增值是经济社会发展的结果,土地增值收益理应由社会共享。不少专家认为,土地增值收益应该为社会分享,农村集体经营性建设用地直接入市,导致的只能是城中村和城郊村农民捕获大量土地增值收益,甚至是一夜暴富,而边远地区的广大农民难以分享土地增值收益,会产生巨大的分配不公。三是完全实现集体土地与国有土地同地同权同价不太可能。国家(政府)经过征地获得的建设用地,其用途不只是用于产生经济效益的生产经营行业,不只是用于房地产开发,还要用于公益事业建设和公共绿化等多种用途,有些用地不仅没有经济效益,而且还需要政府进行大量投资。而农村集体经营性建设用地,是只用于产生经济效益的项目用地,如工业生产经营用地和商服住宅用地。农民集体作为理性经济人,自然倾向于把土地用于能产生更高经济效益的项目而不可能自愿将土地无偿用于公益项目建设,因此,所谓的同地同权同价,强调的只是与国有经营性土地的同权同价,而国家的经营性建设用地与非经营性建设用地往往是作为一个整体进行规划和开发利用的,其中,土地增值收益的很大一部分是要用于非经营性土地的开发利用的。因此,集体土地与国有土地同地同权同价既缺乏合理依据,在实践中也是行不通的。即便是在农村集体经营性建设用地范围内,由于地理位置不同,用于工业或用于商服住宅等用途不同,也会产生巨大的利益差别,实现同地同权同价也是不可能的。②四是让集体土地“进城”,会严重影响城市统一的规划管理。在城市规划区特别是建成区,允许集体建设用地直接入市时继续保留集体所有制,不仅不利于城市的规划管理和市政建设,而且会产生城市特殊居民,造成城市居民之间的巨大权益不公。③

2.农村集体经营性建设用地入市的理论之解

农村集体经营性建设用地到底能不能直接入市,应该如何入市?我们必须有一个明确的合理的理论判断和理论答案。两种截然对立的理论观点和政策主张集中反映在集体土地入市要不要改变土地所有制、“入市”农民应不应该获得绝大部分土地增值收益这两个问题上。对此,我们必须依据马克思主义关于生产力与生产关系矛盾运动、关于所有制演变的基本原理以及现代市场经济理论和产权理论,结合当代中国的实际国情,历史地、辩证地、现实地分析集体经营性建设用地入市问题。笔者的理论观点主要有以下两个方面。

其一,纳入城市规划区的农村土地应该转制入市而不能直接入市。部分纳入城市规划和管理的农村集体土地必须转变所有制。在城市建设用地的统筹规划、管理及使用中,农民集体已经不具备行使所有权的资格和能力,这是社会化利用土地的必然要求,纳入城市的土地需要有更高代表性的利益主体来统筹行使土地所有权权能。如果继续保留土地集体所有制,只能导致土地使用中的更多矛盾和利益冲突,影响土地使用效益,无论是从马克思主义的生产力与生产关系互动关系规律的角度看,还是从产权权能设置的角度看,保留土地集体所有制都不合适。因此,部分农村土地的入市是以转变所有制为前提的。④

其二,未纳入城市规划区的农村集体经营性建设用地可以有条件入市。从生产关系一定要适应生产力发展要求的理论原理和市场经济理论看,农村建设用地的市场化、资产化、资本化是一种刚性要求、必然趋势。部分纳入城市规划的农村土地国有化显然是生产力发展要求的结果。但在目前生产力发展阶段,农村土地不可能全部国有化。那么,在部分农村土地还要实行集体所有制的前提下,农村土地如何市场化、资产化、资本化?依据所有制原理和产权理论,对所有权的一些权能如处置权、收益权进行规制,能在一定程度上制约所有制的实现形式和所有权所实现的内容。很显然,只有对土地集体所有权权能进行规制,与时俱进地创新土地生产关系,才能在坚持土地集体所有制的同时,适应农村建设用地市场化需要。由此推论,未纳入城市规划区、目前不适宜国有化转制的农村地区,其集体经营性建设用地,也可以入市,但必须是有条件入市。所谓有条件,主要需符合三个条件。一是要符合土地利用规划和用途管制。对集体土地处置权进行规制,这是土地既作为生产资料又作为自然资源的特殊性质决定的,是土地规模化利用、集约节约利用、科学利用的必然要求,市场对土地资源的配置必须在这一前提下进行。其中,用途管制中除了农业用地不能随便改为非农建设用地外,还包括按规定用于工业建设的用地不能随便变更为商业用地、住宅用地等。二是对土地收益权的限制。理论上讲,土地增值是由城市建设、基础设施建设、市场经济发展、土地需求增长、土地用途管制、耕地保护和生态环境保护、地理位置等多种因素决定的,并不是土地所有者自身劳动经营的结果,因此,依据土地涨价归公的原理,农民集体不能依据所有权决定收益权的一般货物交易的原理来获取大部分土地增值收益,土地增值收益的大部分应该让社会分享。应按照公平分享、适当考虑当地历史和现实情况的大原则,在适当满足当地土地所有者较高利益需求的同时,让更多群体分享土地增值收益。三是如果农民集体按照所有权决定收益权的理论逻辑获得了大部分土地增值收益,那么,农民集体所获增值收益的一部分必须用于农村基础设施和农村公共服务事业建设,协同国家履行“同责”的职责。只有在符合这三个主要条件的情况下,农村集体经营性建设用地直接入市才具有可行性、合理性。

二、农村集体经营性建设用地入市面临的实践难题

毫无疑问,农村集体经营性建设用地入市,有利于盘活农村存量建设用地,激活农村集体土地资产,提高农村建设用地利用效率;有利于降低企业的用地门槛和运行成本,满足中小微企业等多样化的用地要求,特别是有利于为农村三产融合、新产业新业态发展提供用地空间;有利于提高农民和农民集体的财产性收益,推进农村的基础设施建设和公益事业发展;有利于发展农村土地市场,推进城乡一体的建设用地市场建设。然而,农村集体经营性建设用地入市在实践中还面临许多实际问题,主要有以下几个方面。

1.如何解决“入市”与征地的矛盾问题

集体建设用地入市存在对征地冲击的可能性。冲击主要来自两个方面。一是农民能通过“入市”获得较高土地增值收益,必然不愿意被征地。如果农民通过土地直接入市获得的土地收益比被征地的高甚至高很多,那么,农民肯定都倾向于选择“入市”而不愿意土地被征收,从而导致征地困难。政府在城郊进行土地征收,以及解决“城中村”拆迁等问题将面临更大困难。二是即便是要求被征地农民与“入市”农民所获土地增值收益大体均衡,也会给征地工作带来难度。为解决征地与“入市”的矛盾,国家要求改革试点县区要实现“土地征收转用和集体建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例大体平衡”。这意味着在新的征地过程中,农民除了获得征地补偿款外,还要分享土地增值收益,以实现与“入市”农民收益的大体平衡。但这种征地相应增加了地方政府的财力支出,减少了政府收益。在地方财政十分吃紧的现状下,地方政府对落实这一政策可能会感到力不从心。

2.如何解决“入市”与城镇化建设的矛盾问题

农村集体经营性建设用地直接入市与城镇化建设存在一定矛盾。其一,从城镇规划角度看。农村集体经营性建设用地入市是以单宗分散入市为主,供需双方一对一谈判、签约,尽管满足了中小微企业的用地需求,但从总体上说,存在入市地块面积小而散、不成规模、未连片等现象,不一定符合城镇建设用地规划的要求,不利于区域发展规划的整体布局。同时,集体建设用地入市,农民集体追求自身收益最大化,单纯依靠市场机制会导致用地结构失衡:住宅、商业、工业用地较多,公益用地相对较少,降低区域土地的经济价值、社会价值和生态价值。很显然,如果在城市规划区允许集体建设用地直接入市,由用地单位直接向集体组织和农户协商购地,势必影响城市各类用地的统筹利用,影响城市基础设施统一建设,影响城市公共服务保障,城市工作的全局性、系统性、持续性将难以落实。在快速城镇化的过程中,无论是城市还是小城镇都必定会快速发展,在这当中,必须由政府而不可能是农村集体,来进行统一规划、建设和管理;必须由政府而不可能是农村集体,来提供秩序性公共服务(如社会治安、公共安全、交通安全等)和基础性社会公共服务(如学校教育、基本医疗、公共交通、水电气暖通信供应等)。所谓农民自主城镇化、集体土地可以“进城”的观点主张,明显脱离现实。其二,从城镇建设的角度看。目前,土地财政仍然是地方政府重要的财政来源,政府通过低价征收土地和高价出让土地从中获取征地补偿费和国有土地出让金之间的收益差额,从而有动力也有财力进行城镇的统一规划建设管理,并提供日益完善的基础设施和公共服务设施。如果纯公益性用地才能征收,就意味着政府不仅没有土地收益,还要为征收公益用地筹措巨额资金,即便不考虑城市基础设施建设的资金来源,也是现在的许多地方政府很难负担的。有人误以为征收房地产税可以解决城市建设费用,其实,房地产保有税主要是用于城市的日常维护的。集体土地入市过程中,政府只能按比例收取部分土地增值收益调节金,与土地征收相比,获取土地增值收益极少,因而会缺乏对城市乃至小城镇进行统一规划建设管理、提供基础设施和公共服务的动力和财力。

3.如何解决土地增值收益公平分配问题

按照涨价归公、收益共享的原则考量,农村集体经营性建设用地直接入市,必然带来土地增值分配方面的问题。按涨价归公原理,集体土地上的土地增值并非是当地集体土地所有者所创造,因而增值收益应由社会共享。但按照一般的所有权决定分配权的产权原理,在集体所有权未改变为国家所有权的情况下,不少人特别是集体土地所有者会倾向认为“土地是农民集体的,农民集体就应该获得大部分土地增值收益”。这种观点实际上依据的是一个存在严重问题的理论逻辑。在现有土地所有制结构和土地实际占有的格局下,农民集体可能会凭借土地所有权和对土地实际占有的优势,与政府进行利益博弈,俘获大量土地增值收益。目前不少试点县设置的土地增值收益分配比例也是按照这样的理论逻辑设定的,把大部分土地增值收益留给“入市”集体和农民,政府提取少量调节金。这种分配格局,首先是造成集体利益侵占社会利益的不公平,其次是造成不同地区不同农村集体之间分享土地增值收益不公平。因为,不同农村集体所占有的集体建设用地面积大小不等、地理位置不同,因而能够享受土地增值收益的机会、条件存在很大差别。例如,城郊区、工业化发展比较好地区的农村集体可能会获取大量土地增值收益,而偏远地区特别是被限定土地开发的粮食主产区的农民集体则难以获得土地增值收益。再例如,由于20世纪80、90年代各地的村办企业数量和规模不一样,有的村有企业,有的村没有,造成目前各村经营性建设用地占有多少的极大不同。尽管政府征收调节金对土地增值收益予以调节很有必要,但面临在收取比例问题上的激烈利益博弈,面临各村经营性建设用地占有量的巨大差别,如何构建比较公平的分配格局,很值得思考和探索。

4.如何解决“入市”土地使用权到期后的后续问题

集体土地入市使用期一般都比较长,有的合同约定50年。而这一时期正是我国城镇化由快速推进到成熟发展时期,因而土地入市使用权届满后的产权归属问题就比较突出。国有土地使用权出让到期之后自动续期,集体土地使用权到期后如何处置尚不明确。有些地方集体土地入市在合同中约定土地使用权到期后,土地使用权及其地上建筑物无偿归村集体所有,这与现有国有建设用地使用权到期后的规定存在极大差异,对实现集体建设用地与国有建设用地同地同权同价有很大影响。即使到期后归集体所有,在50年的城镇化过程中,农村集体和集体成员的组成也可能会发生重大变化,村庄有可能已转变为城市社区,原集体成员有可能不在原集体社区而去别的地方工作和生活,原集体社区也可能又吸纳了其他人口,由谁来代表集体行使所有权比较难以确定,这些也都使集体土地入市使用权届满后的产权归属问题难以解决。

5.如何解决土地交易和土地收益分配中的“内部人控制”问题

集体土地入市实现了农民集体和工商企业双方的直接交易,但农民集体人数众多,对集体事务保持理性的无知是经济人也是农民集体成员的一个可行选择。由此很可能造成“内部人控制”问题。如可能出现农民集体的主事者与工商企业合谋压低土地入市价格,从而损害农民利益现象;如土地收益分配和使用中可能出现以权谋私现象。要切实保障广大农民的土地财产权益,就必须深入思考如何有效防止在土地交易过程中特别是在土地收益分配中可能出现的“内部人控制”问题。

6.如何有效应对“入市”对土地规划和监管带来的挑战

农村集体经营性建设用地入市,可能会对土地利用规划和管制造成一定的冲击。“入市”对制定好城乡土地利用规划特别是制定好村镇土地利用规划提出了很高要求。符合土地利用规划是“入市”的一个前提条件,而土地利用规划又直接与土地用途进而与经济利益密切相关,因而城乡土地利用规划特别是村镇土地利用规划会成为农村集体之间、村民之间、企业之间以及农村集体与政府之间等多方利益矛盾的焦点。如何使土地利用规划制定得更加科学化、民主化,既符合自然规律、经济社会发展规律,又符合民意,是集体土地入市必然伴随而且必须解决好的一个问题。集体土地入市主要是分散入市。农民集体对有利于自己的土地利用规划肯定会比较好地支持并执行,而对自己不利的规划可能会抵制或要求利益补偿。还有一些农民集体可能会与企业“合谋”,为实现自身利益最大化,寻找各种客观理由避开管制,突破规划的约束,从而造成土地利用的整体效率降低。“入市”有可能会增加对农业用地特别是耕地保护的难度。农民作为理性经济人,在“入市”影响和利益驱使下,可能会增加违法占用耕地和生态用地的冲动。政府在土地管制中也可能会出现“管制失灵”问题。由于土地用途管制限制了土地用途,而相关利益方为了获取最大利益,可能动用各种资源请求政府改变土地用途。如果缺乏有效监督制约机制,个别地方政府官员在某种利益驱动下有可能放松土地用途管制,甚至有可能产生寻租行为。“入市”增加了土地监管的难度。

三、农村集体经营性建设用地入市的若干思考建议

农村集体经营性建设用地入市,面临的难点问题多,涉及的利益矛盾多,因此必须审慎稳妥地探索推进。笔者根据对“入市”面临的理论难题、实践难题的探讨和分析,试提出以下几点思考建议。

1.“入市”要适应土地所有制结构的动态调整

土地所有制结构调整是我国工业化、城镇化发展的一种必然要求。原则性的改革思路是:对被规划为城市建设区或城镇建设区、已经实现工业化城镇化的城中村、城郊村及个别农村,不再保留土地集体所有权,应通过征地、城乡建设用地增减挂钩、整治转制(转变土地所有制)入市等多种途径逐步推进土地集体所有向建设用地土地统一国有制的转变;与此同时,可通过“留地”“留物业”“留房产”等多种途径,安置无就业安置的农民,让农民长期享有部分国有土地的占用权、使用权和收益权。在这方面,日本的减步法、我国台湾地区的区段征收办法等“分地”土地开发模式,对我们目前的建设用地制度改革很有启发意义。

对以农业生产经营为主、实行土地集体所有的农村,在集体土地入市中,应对土地集体所有权的权能、界线进行严格规制,其中,最重要的规制就是对土地处置权、收益权的规制。就处置权而言,农民和农民集体必须严格按土地利用规划使用土地,不允许擅自改变建设用地的规定用途,更不允许擅自改变农用地用途用于非农化经营。就收益权而言,国家(政府)要通过征收土地增值收益调节金、契税等途径对集体建设用地的流转收益特别是出让收益进行调节,避免不同规划用地收益的过度悬殊,造成规划实施困难,同时,充分照顾到主要从事农业生产经营的农民群体的利益。此外,要规定农民集体的部分土地增值收益必须用于农村基础设施和公益事业建设,协助国家履行相关责任。随着经济社会的发展,部分农村土地可根据需要由集体所有制转为国有制。

2.应统筹推进“征地”与“入市”改革

“征地”与“入市”是当前建设项目用地的两个保障途径,二者既是互为补充的互补关系,也是此消彼长的动态关系。尽管需要改革征地制度、缩小征地范围,但由于征地有利于满足集中连片的大规模大面积建设用地需求,有利于城镇化建设和对土地进行多功能综合开发利用,因而征地依然是当前建设用地供应的重要途径。集体经营性建设用地入市是国有用地征收体系的有效补充,发挥着一定的用地保障功能。从土地需求结构上看,伴随着新型工业化和城镇化的快速推进,较大规模较大面积的土地需求依然存在。但与此同时,伴随着第三产业的快速发展、大众创业的开展、农村多业融合和多种新业态的发展,分散的、多种多样的建设用地需求在增加。比较而言,城市和城镇规划建设用地以及对国家和地方经济社会发展有重大战略意义的建设项目用地如国家、省市的基础设施和公共服务设施重点工程建设、重要产业集聚区和工业园区建设,适合通过征地供应。而规模较小的、比较分散的、用途多种多样的建设用地需求,适合通过“入市”解决。要统筹衔接土地征收和集体经营性建设用地入市范围,逐步适度缩小征地范围,稳妥推进集体经营性建设用地入市,形成以征地为主体,以入市为补充,二者协调对接、功能互补的供地格局。协调“征地”与“入市”关系的一个很关键问题,是要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,保障被征地农民与“入市”农民所获土地增值收益大体平衡。

3.合理分配“入市”土地增值收益

合理征收“入市”土地增值收益调节金,是集体土地入市的一个前提条件。政府收取调节金,是保障广大人民群众分享土地增值收益的需要。只有这样,才能有效缓解土地集体所有带来的用地利益矛盾。土地增值收益分配,要依循兼顾国家、集体、个人利益的大原则,特别注意调节和统筹当地土地所有者占有者、土地开发商、边远地区农民、农民工群体等相关群体的利益关系。按照涨价归公原理,土地增值收益分配比例设定的一个大原则应该是:国家(政府)代表社会利益,收取土地增值收益的大部分,并由政府主导进行再分配;“入市”农民集体应该获得原土地用途的价值补偿,并适当分享再分配中的部分增值收益。但现实的问题远为复杂。由于级差地租的作用,由于当地农民集体作为土地所有者拥有是否出让或出租土地的决定权,因而,在与政府及社会之间的激烈利益博弈中,“入市”农民集体可能会获得较高的土地增值收益。这虽不公平,却是现实。为妥善处理这一问题,应深入研究界定政府、集体、农民个体分配比例。针对因土地位置不同、土地用途不同带来的土地增值收益不同,为平衡不同地段、不同用途入市主体的收益差别,为保证土地规划的实施和用途管制的实行,对不同地段的土地,对工业、商服、居住等不同用途的土地,应设置不同幅度的比例收取调节金。政府收取调节金的支出使用要有严格的法规程序。政府的调节金必须首先用于对基本农田、水利建设的支持,用于粮食生产的补贴,用于对粮食生产区农村建设的扶持。

4.要区别解决“入市”中的“同责”问题

强调国有土地与集体土地“同地同权同价”固然重要,而解决好“同责”问题也是“入市”中面临的一个特别重要的问题。政府在土地使用权流转特别是在“征地”开发过程中,固然获得了大量土地收益,但政府也履行了很多责任和义务,如对基础设施和公共服务设施的建设等。政府之所以能较好地“履责”,是因为国有土地所有权的价值取向与国家的土地规划权、管制权等行政权力的价值取向高度一致。而集体所有权则有所不同。集体所有权代表的是集体利益、局部利益,集体组织是个相对独立的利益主体和市场主体,集体土地“入市”更多反映的是农民集体的利益诉求。理论上讲,土地增值收益的大部分应该由代表社会利益的政府获得,然后由政府进行再分配和使用,并由政府继续履行提供城乡基础设施建设和公共服务建设的责任。但现实中,一些地方依据所有权决定分配权的理论,将大部分土地增值收益分配给了“入市”的农民和农民集体。这样做带来的一个重要问题是集体如何“履责”。一个明显的理论逻辑是,如果集体组织在“入市”中获得了大部分土地增值收益,集体组织就应该承担帮助政府积极“履责”的责任。这些责任主要包括:建设相关的基础设施和公共服务设施,发展公益事业,严格执行土地利用规划和用途管制,并监督土地受让者依法依规使用和经营土地。然而,由于集体组织作为一个理性经济人存在较高的道德风险,因此,政府有必要采取措施,通过对集体组织的所有权以及由所有权派生的使用权、转让权、收益权进行严格规制,来引导、督促集体组织积极“履责”。

这里有一个非常重要的理论问题必须提出来。笔者认为,“入市”的农民集体“履责”存在很大的能力限制和道德风险,因此比较适合在以农业生产为主、集体组织健全、新农村建设任务比较重的地方试行。在工商业比较发达、土地利用要求非常复杂、基础设施和公共服务设施建设要求非常复杂的地方,农村集体组织可能没有能力履责,这些地方的基础设施、公共服务建设更适合由政府履责。在政府履责情况下,入市集体就不应该获得大部分土地增值收益,而是政府应该获得大部分土地增值收益。如果一定要求入市的集体使用增值收益“履责”,很可能出现重复建设、盲目建设等浪费资源现象。但如果把分给集体的增值收益用作集体经济的扩大投资,这同样是一种严重的分配不公。

5.“入市”应与土地利用规划结合进行

土地利用,必须规划先行。要充分发挥土地利用规划的科学性、指导性、控制性功能,合理布局城乡空间,为充分发挥“入市”的作用提供良好的基础条件。从土地利用规划的实体内容角度讲,目前特别要注意解决好两个问题。一要搞好城镇建设用地规划与农村建设用地规划的衔接。搞好城镇交通设施、通信设施、水利设施以及公共服务设施与农村基础设施及公共服务设施的有机对接,从而在整体上形成功能齐全、功能互补的土地利用格局。二要搞好农村建设用地规划。国家和政府要出台和完善有关法规和政策,对农村社区和新农村建设中的建设用地使用进行规制和引导。要按照集约节约用地的总原则,对农村社区和新农村建设中的农民住宅用地、公益性建设用地、经营性建设用地等进行科学规划。此外,从土地利用规划制定过程的角度讲,要加强土地利用规划的科学化、法治化、民主化建设。从土地利用规划执行的角度讲,要严加土地监管。

6.应允许符合条件的农村增量建设用地“入市”

目前农村存量的经营性建设用地比较有限,应在符合规划和用途管制的条件下,允许农民集体通过村庄整治、集中居住、宅基地调整等方式整理的新增建设用地“入市”。只有这样,才能在更大范围挖掘农村建设用地的潜力,促进土地资源的有效利用,并提高农民的收入。集体经营性建设用地应以现行规划为准。要通过增量建设用地入市,为乡村一二三产业融合发展,为乡村新产业新业态发展,为特色乡村建设等提供用地保障。要统筹“入市”与农村宅基地制度改革,充分释放农村宅基地的活力。要推进宅基地“三权”分置改革,落实宅基地的集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。允许农户利用自有宅基地和房屋从事不影响公共安全、环境和街邻权益的小型生产经营活动,创办符合环保、安全、消防条件的小型加工项目,允许农民采取定时出售、出租、合作等多种形式有条件流转宅基地使用权;允许城乡工商资本采取租赁、限时购买、合作等方式对农村废弃宅基地进行整治开发,发展乡村特色旅游和文化产业。根据人们消费需求结构变化和建设用地需求结构变化,应允许具备特色、优势的村镇“入市”地块搞房地产经营。当然,要充分考虑社会风险,慎重推行,严格管控。


注释

①②参见华生:《城市化转型与土地陷阱》,东方出版社,2013年,第81、105—115页。③参见李太淼:《马克思主义基本原理与当代中国土地所有制改革》,《中州学刊》2017年第9期。④参见李太淼:《构建统筹利用城乡建设用地的土地制度》,《甘肃社会科学》2017年第1期。

参考文献

[1]刘守英.直面中国土地问题[M].北京:中国发展出版社,2014.

[2]贺雪峰.地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去[M].北京:中国政法大学出版社,2010.

[3]贺雪峰.地权的逻辑Ⅱ:地权变革的真相与谬说[M].北京:东方出版社,2013.

[4]华生.土地制度改革难点焦点辨析[M].北京:东方出版社,2015.

[5]周其仁.产权与制度变迁:中国改革的经验研究[M].北京:北京大学出版社,2013.

[6]贾康等.中国住房制度与房地产税改革[M].北京:企业管理出版社,2017.

(作者简介:李太淼,男,河南省社会科学院二级研究员,享受国务院特殊津贴专家。)


责任编辑:大海

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李太淼:农村集体经营性建设用地入市的难点问题论析